Коаліція ВРУ: що може народитися в коаліційних муках

Питання коаліції ВРУ не втрачає своєї актуальності, не зважаючи на вчорашню заяву президента про розпуск парламенту. Перемога Володимира Зеленського зумовила виникнення парадоксального становища. Переконлива підтримка виборцями новообраного глави держави знецінюється обмеженістю його власних повноважень та відвертою слабкістю позицій у парламенті. Дострокове припинення повноважень нинішнього складу Верховної Ради може стати засобом якнайскорішої конвертації цієї підтримки у реальний політичний вплив. 

Формальні межі можливих дій

На відміну від Віктора Януковича, який після перемоги на перегонах 2010 року одержав практично такі ж самі повноваження, як і Володимир Зеленський, останній не може спертися на підтримку потужної та дисциплінованої парламентської фракції, до того ж за кілька місяців до чергових виборів. Тож дуже побиватися за зговірливістю парламентарів не доводиться.

Однак маневр глави держави у відносинах із Верховною Радою обмежено тим, що дві конституційні підстави дострокового припинення її повноважень — протягом 60 днів після відставки Кабінету міністрів України не сформовано персональний склад нового уряду та «протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися» — явно не підходять для теперішнього становища. Начебто є можливість використати третю підставу — протягом одного місяця не сформовано коаліцію ВРУ. Використати в обмеженому часовому вимірі: «Повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України…» (ч. 5 ст. 90).

Оскільки нинішній склад ВР України розпочав свою роботу 27 листопада 2014 року, то вирішальним рубежем є дата 27 травня 2019 року. Щоправда, є домисли про обрахування інших термінів, виходячи з принципу безперервності здійснення державної влади (у тому числі і законодавчої) та припущення про можливість початку роботи парламенту нового скликання пізніше ніж 27 листопада 2019 року.

Однак, стаючи на кривобоку стежку подібних фантазій, можна, наприклад, поєднати конституційну вимогу початку роботи нового скликання парламенту за умови обрання не менш як 300 депутатів (ч. 2 ст. 82) і передбачену Законом України «Про вибори народних депутатів України» можливість проведення повторних виборів у 225 одномандатних округах (ч. 1 ст. 104). А тоді вже цілком можливе відтермінування початку роботи Верховної Ради не на пару тижнів, а на кілька місяців.

А ще можна припустити запровадження надзвичайного або воєнного стану, які роблять вибори неможливими… Та мало що можна припустити? Тож краще з виру припущень, оскільки вони не належать єдиному авторитетові з цих питань — Конституційному суду України, все ж звернутися до положення ч. 5 ст. 76 Конституції України: «Строк повноважень Верховної Ради України становить п’ять років».

Очікування того, що невдовзі після інавгурації Володимир Зеленський скористається начебто наявною формальною можливістю припинити повноваження парламенту, зумовили спочатку прагнення нардепів відтермінувати урочистості за межі фатального 27 травня, а після призначення інавгурації — сподвигли на проведення театрально-концертного дійства під назвою «Припинення діяльності парламентської коаліції "Європейська Україна" у Верховній Раді України VIII скликання». Насмішкою над здоровим глуздом пролунало запрошення до представників усіх фракцій та груп розпочати консультації з приводу формування нової коаліції ВРУ. Адже усі актори і глядачі цього дійства добре усвідомлюють, що ніхто формувати нічого не збирається, а «припинення діяльності» є спробою хіба що засвідчити сам факт існування коаліції у парламенті до 17 травня 2019 року включно.

Натомість охочі головним чином побачити себе якнайскоріше у списках кандидатів у нардепи стверджують, що коаліція ВРУ сконала ще три роки тому, коли в ній залишилися дві фракції з п’яти засновників, сумарна кількість депутатів у яких становить на сьогодні аж 215 замість необхідних 226. І за їхньою логікою призначати позачергові вибори можна одразу після інавгурації.

Провалля у регламенті

Спірність питання про наявність чи відсутність коаліції ВРУ значною мірою зумовлена браком належного правового регулювання відповідних правовідносин. Ч. 9 ст. 83 Конституції України встановлює: «Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України». Між тим, у тексті чинного Регламенту коаліція не згадується взагалі. Наявне становище пояснюється такими обставинами.

Ухвалений у 2010 році закон «Про Регламент Верховної Ради України» відповідно до Конституції достатньо детально впорядковував усі відносини, що стосувалися коаліції ВРУ. Зокрема, цьому була присвячена глава 12 «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України». Однак із відновленням чинності Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року відповідно до рішення Конституційного суду №20-рп/2010 від 30 вересня 2010 року вносилися і зміни до Регламенту ВР. Законом, ухваленим 8 жовтня 2010 року, з Регламенту було прибрано всі 98 згадок про коаліцію.

Відновлення ж чинності Конституції України у редакції закону №2222-IV від 8 грудня 2004 року у лютому 2014 року, як показали подальші події, постало винятково засобом відсторонення «попередників». Бо народні депутати ані VII, ані VIII скликання за п’ять років не спромоглися внести відповідні зміни до Регламенту. Тим більше що фактично йшлося усього-на-всього про повернення свого часу відпрацьованих положень.

За таких обставин доводиться керуватися виключно нормами Конституції України, попри те, що вони не можуть (і не повинні) детально регулювати відповідні правовідносини. У контексті проблем сьогодення особливого значення набувають положення ч. 6 ст. 83 Конституції України, відповідно до якої до складу коаліції ВРУ входить більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту, та ч. 7 цієї ж статті «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується... протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України».

Складність визначення складу коаліції ВРУ

Ключовою у дискусіях про наявність або відсутність коаліції ВРУ є відповідь на запитання, з кого вона складається. Якщо виходити з того, що коаліція складається винятково з народних депутатів, об’єднаних у фракції, то одержуємо результат 135 + 80 < 226.

Однак є й інша відповідь на це запитання. Серед аргументів, якими оперують прибічники думки про тривалу фактичну відсутність коаліції ВРУ, є й посилання на окремі пункти мотивувальної частини Рішення КСУ №11-рп/2010 від 6 квітня 2010 року. При цьому випускається сутність питання, яке вирішував тоді Конституційний суд та резолютивна частина його рішення.

Між тим справа стосувалася «можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». І у резолютивній частині рішення було зазначено: «…окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, мають право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». Тобто коаліція ВРУ за цим рішенням постає не об’єднанням винятково депутатів, які входять до фракцій, але об’єднанням фракцій і позафракційних депутатів.

Зауважмо, що позиція Конституційного суду вже тоді викликала небезпідставні заперечення. Зокрема, Віктор Шишкін в окремій думці судді КСУ звернув увагу суду на те, що в Конституції України неодноразово вживається стійке словосполучення «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України». Натомість суд фактично підмінив коаліцію ВРУ фракцій об'єднанням, «в якому поряд з фракціями його учасниками додатково могли б бути окремі народні депутати України як представники інших фракцій чи позафракційні».

Для виправдання КСУ в цьому випадку можна сказати, що ним було зроблено спробу пом’якшити негнучку конституційну конструкцію, яка не передбачила саму можливість перебування народних депутатів поза фракціями. І це навіть за умов проведення виборів суто за пропорційною системою. Ще більш актуальним є такий підхід, коли половина депутатського корпусу обирається за мажоритарною системою відносної більшості, яка не сприяє досягненню угод і компромісів між депутатами та політичними партіями вже на стадії виборчих змагань.

Якщо накласти рішення КСУ №11-рп/2010 на теперішні (точніше, уже учорашні) парламентські реалії, то виникає низка цікавих запитань. Чи були у складі коаліції ВРУ до моменту формального припинення її існування позафракційні Андрій Парубій та Ірина Геращенко, які на момент формування коаліції входили до фракцій, які в ній перебували до травня 2019 року? Чи була Оксана Сироїд у складі коаліції до травня 2019 року, оскільки вона входила до фракції — засновника коаліції і вийшла з цієї фракції задовго до того, як сама фракція залишила коаліційні лави? Чи усі ті народні депутати, які входили до складу двох найбільших фракцій і яких виключили, або які самі вийшли з цих фракцій, свого часу написали також заяви про припинення свого перебування в коаліції?

Проблема полягає у тому, що входили народні депутати України до парламентської коаліції колективно, перебуваючи в певних фракціях, а залишали ці фракції індивідуально. І є припущення, що з огляду на відверте нехлюйство, яке парламентарі виявили у ставленні до відновлення регламентних норм щодо коаліції, в Апараті Верховної Ради України навряд чи лежать зареєстровані під відповідними датами заяви також про залишення коаліційних лав. Тож формула складу коаліції може виглядати як 80 + 135 + Х > 226. З усіма відповідними наслідками.

Тьмяне світло коаліційної угоди

Коаліційна угода 2014 року навряд чи може розглядатися як документ для оцінки суто юридичного боку справи, оскільки її існування ані Конституцією України, ані Регламентом ВР не передбачені. Однак можна спробувати прояснити розуміння учасниками коаліції ВРУ питання, з кого вона складалася на момент утворення.

Формулюванням цього документу притаманна певна невизначеність. Утім, щодо учасників сказано, що угода «укладена учасниками коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, які підписали цю коаліційну угоду». У преамбулі сказано: «Ми, народні депутати України, підписали цю коаліційну угоду у Верховній Раді України VIII скликання…». Себто йдеться про депутатів, а не фракції як суб’єкти підписання угоди.

Натяком на індивідуальність членства є й заборона на участь у коаліції ВРУ, встановлена п. 1.3 Регламенту коаліції: «До складу коаліції не можуть входити народні депутати України, які, будучи народними депутатами України VII скликання, брали участь у ганебному злочинному голосуванні на пленарному засіданні Верховної Ради України 16 січня 2014 року, яке відбувалося з грубим порушенням Конституції та Регламенту Верховної Ради України, за пакет диктаторських законів».

Не проливає світла на те, яким бачить склад учасників коаліції ВРУ, п. 7.2 Регламенту коаліції: «Зміни у складі Коаліції, у тому числі у зв'язку з виходом із неї однієї чи кількох депутатських фракцій, якщо при цьому кількісний склад коаліції не стає меншим, ніж визначено Конституцією України, не є підставою для припинення діяльності коаліції».

Та все ж, попри застосування не дуже чітких формулювань у Регламенті коаліції ВРУ, можна стверджувати, що жоден колишній учасник цієї коаліційної угоди не зможе документально довести, що коаліція «Європейська Україна» була винятково об’єднанням фракцій, а не депутатів, які входили до складу цих фракцій.

Відповідальність президента

Важко сказати, чи вплине непевність аргументації стосовно розпуску парламенту на визначення президентом Володимиром Зеленським подальшої долі нинішнього складу Верховної Ради. У політиці часто-густо важать не аргументи, а політична доцільність. А в цьому випадку є і певні мотиви для призначення позачергових виборів, і негативне ставлення виборців до тих рішень, які продукувалися парламентом упродовж цих чотирьох з половиною років.

Зрештою, підстави припинення діяльності теперішнього парламенту так і лізуть у вічі. Буквально з його першого кроку. За Конституцією України повноваження народних депутатів «починаються з моменту складення присяги» (ч. 5 ст. 79). Процедура присяги визначена Основним Законом (ч. 4 ст. 79). Однак у листопаді 2014 року захмелілі від перемоги та усвідомлення власної величі народні депутати її безкарно порушили. До того ж під об’єктивами телекамер.

А сьогодні може настати й гірке похмілля у вигляді постановки запитання: а чи є Верховна Рада VIII скликання взагалі, якщо складення присяги відбулося не у визначений Конституцією спосіб? Бо якщо визнати нормальним порушення конституційної процедури, то чому тоді слід додержуватися інших конституційних положень? І для чого той Основний Закон взагалі, якщо він якось десь комусь та заважає?

Варто зазначити, що в новітній історії вже були спроби припинення повноважень Верховної Ради у вельми сумнівний (з точки зору додержання Конституції України) спосіб, вчинені Віктором Ющенком у 2007 році. Кілька суддів Конституційного суду тоді рішуче захворіли, всебічної правової оцінки укази глави держави не одержали, а згодом все начебто заспокоїлось досягненням суто політичного компромісу за межами конституційно визначених процедур.

Щоправда, дострокове припинення повноважень має ще й наслідки, про які перспективні здобувачі мандатів та портфелів зазвичай не згадують. Одним із вагомих засобів впливу на процес узгодження позицій здебільшого не дуже зговірливих фракцій у парламенті нового скликання є загроза розпуску та позачергових виборів. Зрозуміло, як, боляче витративши величезні ресурси на одні вибори, постати перед необхідністю витрачати не менше на ще одні. Але цей чинник спрацьовує тільки у парламенті, обраному на чергових виборах.

Ч. 4 ст. 90 Конституції України встановлює: «Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання». А це означає, що консолідація більшості у такому парламенті може стати невимовно тяжкою справою, бо найбільш вагомий аргумент досягнення коаліційної угоди президент задіяти вже не зможе. А за відсутності такої консолідації теперішній Кабінет міністрів хоч і складе повноваження перед новообраною Верховною Радою, але продовжить виконувати свої повноваження аж до утворення коаліції ВРУ та формування нею нового складу уряду. А це справа довга та непевна…

Тож у глави держави дуже непростий вибір, відповідальність за який перед народом та прийдешніми поколіннями буде нести лише він.