Повноваження президента: очікування і реальність Зеленського

101 рік тому з-під пера Михайла Грушевського вийшов своєрідний маніфест вітчизняного державотворення «На порозі нової України». Як відповідальний науковець автор подав виклад власних думок щодо перебігу та перспектив Української революції з підзаголовком «Гадки і мрії». Важко сказати, на порозі чого стоїть українське суспільство сьогодні, але цей підзаголовок дуже пасував би більшості прогнозів щодо майбутніх дій новообраного президента України Зеленського. Бо складається враження, що відбулися вибори абсолютного монарха, який за бажання може все. Але ж реальними повноваженнями президента України це аж ніяк не передбачено. 

Блискуча не в усьому перемога

Президент в Україні майже завжди був чимось значно більшим, аніж просто президент. Закони і сама Конституція неодноразово пристосовувалися під веління першої особи держави. І навіть якщо змістовно їхні положення не змінювалися, то набували подекуди на догоду першій особі дуже специфічної інтерпретації.

Хіба що впродовж 2006‒2010 років фактичний статус глави держави наблизився до формального. Невисокий рівень парламентської підтримки Віктора Ющенка зумовив стан нестійкої рівноваги на українському політичному олімпі. Помітно виросла роль права і судів у регулюванні відносин між вищими органами державної влади. Схоже, найближчим часом ми повернемося до такого стану знову. Наочною є відсутність пропрезидентської фракції у нинішньому складі Верховної Ради, хоч він і допрацьовує останні місяці. Очікування зростання ролі законодавства, що визначає «правила гри» для державних інституцій, вже виявляються в анонсуванні спроб його підкоригувати не на користь президента.

Та все ж не можна заперечувати ключове значення рівня підтримки глави держави. Сьогодні здебільшого наголос робиться на рекордності досягнутого рівня, бо 73,22% голосів ще не вдавалося здобути жодному з обраних президентів незалежної України. Але з урахуванням того, що понад 11 млн співвітчизників вибори проігнорували, за кількістю одержаних голосів перемога помітно тьмяніє. У порівнянні з попередниками, Володимира Зеленського (13,5 млн) підтримали більше виборців, аніж Петра Порошенка у 2014 році (9,9 млн) або навіть Віктора Януковича у 2010 році (12,5 млн), але менше, ніж Віктора Ющенка у 2004-му (15,1 млн) чи Леоніда Кучму в 1999-му (15,9 млн). Якщо врахувати відверто протестний характер голосування та власний (якщо він справді є таким) електорат новообраного президента у першому турі усього в 5,7 млн голосів, то можна стверджувати, що нищівна поразка Петра Порошенка не означає блискучої перемоги персонально Володимира Зеленського.

Після інавгурації новообраному главі держави потрібно буде ще довести, що виборці підтримали саме його, а це вимагатиме вельми активної діяльності. І дуже непростої, бо повноваження президента України — це не права, які він може реалізовувати на власний розсуд або відмовитися від такої реалізації. Це правообов’язки, де суспільна необхідність помітно превалює над можливістю, тож доведеться на практиці засвоювати народну мудрість: «Хіба ж то хочеш? Мусиш!».

Пастка для президента

Роль інституту президентства в сучасній Україні визначається тим, що вона за формою правління, використовуючи класичні поняття, є парламентською республікою. Точніше, дефектною парламентською республікою.

Парламентською — бо уряд, який здійснює виконавчу владу, не тільки несе відповідальність виключно перед парламентом, але й формально призначається ним. На відміну, наприклад, від братньої Литви, де уряд складає повноваження і перед новообраним парламентом, і перед новообраним президентом, в Україні Кабінет міністрів складає повноваження виключно перед новим складом Верховної Ради.

Президент, який не спирається на більшість у Верховній Раді, може чинити суттєві перешкоди здійсненню державного управління, але не визначати його зміст в цілому.

А дефектність, порівняно з класичною парламентською моделлю, полягає у встановленні Конституцією України низки повноважень президента, які дозволяють йому втручатись у здійснення державного управління. Зокрема, ветуючи ухвалені парламентом закони (подолання вето передбачає повторне ухвалення закону кваліфікованою більшістю конституційного складу парламенту); зупиняючи з мотивів неконституційності акти уряду (з перспективою тривалого розгляду у Конституційному суді України); втручаючись у вирішення питань зовнішніх відносин, національної безпеки та оборони (через призначення вищих посадовців та безпосереднє керівництво); скасовуючи акти голів місцевих державних адміністрацій тощо. Простіше кажучи, президент, який не спирається на більшість у Верховній Раді, може чинити суттєві перешкоди здійсненню державного управління, але не визначати його зміст в цілому.

Вплив глави держави визначається наявністю або відсутністю переконливої парламентської підтримки.

Між тим, всенародність вибору у свідомості співвітчизників зазвичай кореспондується зі сподіваннями на вирішення нагальних питань переважно соціально-економічного спрямування. Але ними, за Конституцією України, опікується уряд, склад і зміст діяльності якого зумовлено розстановкою політичних сил у парламенті. Тож вплив глави держави визначається не тільки і не стільки безпосереднім здійсненням конституційних повноважень президента, але опосередковано — наявністю або відсутністю переконливої парламентської підтримки. Така підтримка є аргументом у відносинах не тільки з виконавчою владою.

Коли Конституційний суд України, всупереч неодноразово висловленій раніше власній правовій позиції, 30 вересня 2010 року вирішив визнати неконституційною зміну Основного Закону у 2004 році, пояснити це можна не стільки аргументами в тексті конституційного подання, скільки тим, що його підписали 252 народних депутати України.

Тривалий час парламентська підтримка президентів забезпечувалася передусім більш поступливими президентській «аргументації» депутатами-мажоритарниками. Однак похмурий фінал президентства Януковича виявив, що цього замало. Потрібна не тільки правдами і неправдами сконсолідована більшість, але й наочний вияв відповідності політичного структурування парламенту волевиявленню виборців. І коли на парламентських виборах 2012 року у загальнодержавному окрузі партія президента одержала всього 30% (6,1 млн) голосів (навіть із союзною КПУ тільки 43,2%), тоді як «Батьківщина», «Удар» і «Свобода» — разом 50%, доля Віктора Януковича була фактично вирішена: потрібно було лише сконсолідувати опозицію та підшукати привід зі значним мобілізуючим потенціалом.

Президент має у стислий термін довести суспільству свою ефективність, водночас не маючи суттєвих важелів впливу на суспільні процеси.

Тож перспективи президента Зеленського визначаться вже на парламентських виборах цього року. Про те, наскільки складним є це завдання, свідчить приклад попередника. «Блок Петра Порошенка» на парламентських виборах 2014 року одержав підтримку тільки 3,4 млн виборців, посівши друге місце. Чисті втрати — 6,5 млн голосів за якихось півроку. Ще більш катастрофічними були результати «Нашої України» на виборах 2006 року — 3,5 млн (13,95%) голосів, третє місце. І не стільки масштабом електоральних втрат, скільки тим, що Віктор Ющенко до парламентських виборів не зумів скористатися неабиякими повноваженнями, які йому належали відповідно до Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року.

Складність становища новообраного глави держави визначається тим, що він має у стислий строк довести суспільству свою ефективність, водночас не маючи суттєвих президентських повноважень, реальних важелів впливу на суспільні процеси.

Посадовий дефіцит, кадровий голод і повноваження президента

Державні посади усюди і в усі часи (Україна тут не виняток) були непоганим засобом платежу за підтримку при здобутті державної влади. Чільна проблема за демократичної організації суспільства — не втратити цю владу внаслідок, скажімо делікатно, не зовсім кваліфікованої та відповідальної діяльності таких призначенців. Висування власних кадрів для президента Зеленського важливе ще й для їх «обкатки» перед наступним рекрутуванням до депутатського корпусу.

Можна продовжити традицію заміни чужих керівників на своїх у сфері національної безпеки та оборони, однак там напевне виникнуть певні проблеми з пошуком професійно придатних працівників.

Натомість коло посад, на які глава держави може призначати на власний розсуд, обмежене. Це передусім керівництво апарату Ради національної безпеки та оборони, Адміністрації президента, Державного управління справами, Національного інституту стратегічних досліджень, Національної академії державного управління. Ймовірно, можна продовжити традицію заміни чужих керівників на своїх у сфері національної безпеки та оборони, однак там напевне виникнуть певні проблеми з пошуком професійно придатних працівників. Призначення в диппредставництва України за кордоном може стати неабияким благом для окремих осіб, але мало що дасть президенту для утвердження впливу в суспільстві.

Частина призначень, які відповідно до Конституції та законів України належать до повноважень президента України, є строковими, тож потрібно буде очікувати виникнення вакансій. Приміром, члени ради Національного банку України призначаються на сім років, члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення — на п’ять, судді Конституційного суду — на дев’ять тощо. А у ч. 4 ст. 11 Закону України «Про природні монополії» навіть зазначено: «Не можуть бути підставами для звільнення голови, члена комісії набуття повноважень новообраним президентом України». Утім, є проблеми із заміщенням посадовців, які призначаються саме на строк повноважень президента України.

У структурах виконавчої влади ще з часів Леоніда Кучми стратегічно важливими вважалися посади голів місцевих державних адміністрацій, призначення яких здійснюється «президентом України за поданням Кабінету міністрів України на строк повноважень президента України». За умов виключно парламентської відповідальності уряду президент може бути фактично позбавлений цього засобу впливу на становище на місцях. Можна скільки завгодно не погоджуватися з кандидатурами, поданими для призначення Кабінетом міністрів України, але відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», «у разі обрання нового президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій». У цьому відношенні відставки окремих голів МДА викликані виключно особистими, а не діловими міркуваннями.

Частина державних посад заміщуються за участю глави держави, але за обов’язкової згоди Верховної Ради (фактично парламентської більшості). Зокрема, така згода потрібна для звільнення і призначення генерального прокурора. Президент уповноважений звертатися до Верховної Ради з поданнями щодо звільнення та призначення голови СБУ, міністрів оборони та закордонних справ, але остаточне рішення приймає тільки парламент.

Положення законів, які встановлюють повноваження президента України призначати  директорів Національного антикорупційного бюро та Державного бюро розслідувань, формування державних колегіальних органів, мають всі ознаки неконституційних.

Слід врахувати, що частково кадрові повноваження надані президенту України тільки законами і мають ознаки неконституційних. П. 31 ч.1 ст. 106 Конституції України встановив, що повноваження глави держави вичерпно визначаються Основним Законом. Є правова позиція КСУ, який визнав неконституційною практику надання президенту України повноважень, не передбачених Конституцією (рішення №7-рп/2003 від 10 квітня 2003 року, №9-рп/2004 від 7 квітня 2004 року, №1-рп/2007 від 16 травня 2007 року тощо).

Наприклад, п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України передбачає тільки повноваження президента України вносити подання про призначення міністра оборони України, міністра закордонних справ. Натомість Закон України «Про Кабінет міністрів України» також встановив можливість звільнення цих міністрів за поданням глави держави. Положення законів, які встановлюють призначення президентом України директорів Національного антикорупційного бюро та Державного бюро розслідувань, формування державних колегіальних органів, мають всі ознаки неконституційних.

Однак не тільки обмежене коло посад, недискреційний та строковий характер призначень на більшість з них обмежать кадрові повноваження президента. Його перевага як нової людини в державному апараті тут обертається на ваду: він вимушено буде приймати рішення, покладаючись на чужу думку.

Двобій чи компроміс?

Конституція України визначає Верховну Раду «єдиним органом законодавчої влади». Це відповідає дійсності в тому розумінні, що жоден інший орган держави не може ухвалювати закони. Але й парламент може здійснювати законодавчу владу самостійно тільки за умови, що закони будуть ухвалюватися більшістю у 2/3 від його конституційного складу. Тоді він може повністю ігнорувати позицію президента, навіть оприлюднюватися закони будуть за підписом спікера.

На практиці ж, оскільки консолідація на підтримку закону більшості в понад 300 депутатів — скоріше виняток, аніж правило, законодавчу владу здійснюють спільно Верховна Рада і президент України. Наділений правом вето, яке долається винятково кваліфікованою більшістю, президент спроможний заблокувати спроби законодавчого регулювання окремих правовідносин. Достатньо нагадати, що перший закон про Кабінет міністрів України ухвалювався десять років і був ухвалений з десятої спроби. В реаліях сьогодення це означає, що парламент буде вимушений рахуватися з позицією глави держави при ухваленні законів, ініційованих як народними депутатами, так і урядом.

З іншого боку, будь-які президентські законопроекти не мають перспектив ухвалення без згоди більшості парламентарів. Формально глава держави є навіть суб’єктом пріоритетної законодавчої ініціативи (ч. 2 ст. 93 Конституції України). Це повноваження унікальне, в конституціях зарубіжних демократій подібне відсутнє. Може, й тому, що сенсу в ньому немає. Визначив, приміром, президент законопроект невідкладним, а парламент його невідкладно «провалив».

Потребує ухвалення закон про місцевий референдум, який дозволить дещо приборкати неконтрольовані місцеві еліти.

Між тим, є законопроекти, в яких сьогодні конче зацікавлений новообраний президент. У непростих відносинах із загальнонаціональним представницьким органом він може спертися тільки на всенародне волевиявлення. Однак порядок проведення всеукраїнського референдуму потребує законодавчого врегулювання, оскільки рішенням №4-р/2018 від 26 квітня 2018 року КСУ визнав відповідний закон неконституційним. Ймовірно, потрібно внести суттєві і негайні зміни до виборчого законодавства. Потребує ухвалення закон про місцевий референдум, який дозволить дещо приборкати неконтрольовані місцеві еліти.

Щоправда, у президента є ще можливість ретроспективної ревізії законів України. Парламентарі нинішнього скликання не дуже обтяжували себе додержанням Конституції України, навіть коли під час опрацювання законопроектів на це зверталася увага фахівцями апарату Верховної Ради. Тож конституційні подання до КСУ можна буквально відправляти десятками.

У відносинах глави держави з парламентом буде даватися взнаки кривобока логіка послідовності виборів: спочатку президентські, потім парламентські. Для суспільства і держави було би краще навпаки, щоб на президентські вибори прийшли лідери політичних сил, які довели свій вплив у парламентських перегонах.

Дострокове припинення повноважень Верховної Ради, про що хто тільки не пише, нічого не вирішить. Можна спробувати перенести вибори з жовтня на літо, але їх результати ще більшої мірою, аніж на президентських виборах, будуть вирішувати не ті, хто прийшов на вибори, а ситуаційна коаліція переконаних та вимушених абсентеїстів (абсентеїзм, від лат. absentia — відсутність, — ухилення від участі у виборах, зборах тощо. Одна з форм свідомого бойкотування виборцями виборів, відмова від участі в них; пасивний протест населення проти існуючої форми правління, режиму). Причому варто очікувати істотного зростання останніх. Окрім того, парламентські вибори потребуватимуть неабияких організаційних зусиль і фінансових ресурсів, а з ними ситуація краща у постійних акторів політичної сцени України, а не дебютантів.

Тож новообраний глава держави постане перед дилемою: конфліктувати з парламентською більшістю у теперішній Верховній Раді, усвідомлюючи неможливість реалізації будь-яких власних законодавчих ініціатив до кінця року, або шукати компроміс із наявними парламентарями, ризикуючи увійти в мало привабливий образ «нового Порошенка».

Невідповідальна відповідальність

Внесення змін до Конституції України у грудні 2004 року не завжди забезпечувало взаємоузгодженість положень Основного Закону. Тож у ч. 2 ст. 113 з попередньої редакції збереглося рудиментарне формулювання: «Кабінет міністрів України відповідальний перед президентом України і Верховною Радою України». Насправді всі норми, які забезпечували його реальне наповнення, були вилучені. Ті, що залишилися, були ретельно підкориговані. Тож хоч у ч. 3 ст. 113 і йдеться про те, що «Кабінет міністрів України у своїй діяльності керується… також указами президента України, … прийнятими відповідно до Конституції та законів України», це ніяк не забезпечує вплив глави держави на уряд.

Ніхто не зможе гарантувати гаранту виконання його указів, які вимагали би бюджетних витрат.

Оскільки є затверджений законом державний бюджет України, де не передбачені кошти на виконання указів глави держави, то укази можна видавати на основі, наприклад, розширювального розуміння ч. 2 ст. 102 Конституції України: «Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». Але ніхто не зможе гарантувати гаранту виконання його указів, які потребували би бюджетних витрат.

Утім, не всі зміни обмежували повноваження президента у відносинах з урядом. У гарячці лютого 2014 року до чинного Закону України «Про Кабінет міністрів України» були внесені положення, які дещо підсилили позиції глави держави. Зокрема, скріплення актів глави держави підписами членів уряду, яке в європейських демократіях є виключно правом урядовців, внаслідок чого обмежується втручання глави держави у здійснення державного управління, вітчизняним законом визначено як обов’язок. А це скоріше в дусі Основних законів Російської імперії 1906 року, аніж сучасного європейського розуміння змісту інституту контрасигнатури.

Важливим інструментом впливу глави держави на уряд може стати очолювана ним Рада національної безпеки та оборони. Вона приймає рішення колегіально, але її склад формує президент України одноосібно. Конституція визначає тільки обов’язковість включення до складу РНБОУ окремих посадовців. Між тим, конституційною функцією цього органу є координація і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Є досвід використання РНБОУ для впливу на систему органів виконавчої влади, в тому числі і вищий орган у цій системі — Кабінет міністрів України, у 2006‒2007 роках.

Ще одним засобом впливу президента на уряд може стати зупинення його актів з мотивів неконституційності відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Свого часу Віктор Ющенко використав цей засіб (щоправда, не дуже вдало) стосовно близько 120 постанов та розпоряджень Кабміну.

Врешті-решт президент може до початку останньої сесії парламенту цього скликання ініціювати розгляд питання про відповідальність Кабінету міністрів. Ось тільки складнувато буде знайти 226 голосів на підтримку проекту такої постанови у сесійній залі.

Тож перед новообраним президентом України вимальовується перспектива не шаленої кавалерійської атаки на наявні владні структури, а скоріше здійснення дуже обережних і ретельно продуманих за наслідками кроків, спрямованих на втілення реальних змін в організації публічної влади та підсилення рівня підтримки виборців.