Полномочия президента: ожидания и реальность Зеленского

101 год назад из-под пера Михаила Грушевского вышел своеобразный манифест отечественного государствообразования «На пороге новой Украины». Автор как ответственный ученый подал изложение собственных мыслей о ходе и перспективах Украинской революции с подзаголовком «Думы и мечты». Сложно сказать, на пороге чего стоит украинское общество сегодня, но этот подзаголовок очень подошел бы большинству прогнозов относительно будущих действий новоизбранного президента Украины Зеленского. Потому что создается впечатление, что состоялись выборы абсолютного монарха, который при желании может все. Но реальными полномочиями президента Украины это никак не предусмотрено.

Блестящая не во всем победа

Президент в Украине почти всегда был чем-то гораздо большим, чем просто президент. Законы и сама Конституция неоднократно приспосабливались под веление первого лица государства. И даже если содержательно их положения не менялись, то приобретали иногда в угоду первому лицу очень специфическую интерпретацию.

Разве что в течение 2006‒2010 годов фактический статус главы государства приблизился к формальному. Невысокий уровень парламентской поддержки Виктора Ющенко обусловил состояние неустойчивого равновесия на украинском политическом олимпе. Заметно возросла роль права и судов в регулировании отношений между высшими органами государственной власти. Похоже, в ближайшее время мы вернемся к такому состоянию снова. Наглядным является отсутствие пропрезидентской фракции в нынешнем составе Верховной Рады, хоть он и дорабатывает последние месяцы. Ожидания роста роли законодательства, определяющего «правила игры» для государственных учреждений, уже проявляются в анонсировании попыток его подкорректировать не в пользу президента.

И все же нельзя отрицать ключевое значение уровня поддержки главы государства. Сегодня в основном упор делается на рекордности достигнутого уровня, потому что 73,22% голосов еще не удавалось получить ни одному из избранных президентов независимой Украины. Но с учетом того, что более 11 млн соотечественников выборы проигнорировали, по количеству полученных голосов победа заметно тускнеет. По сравнению с предшественниками, Владимира Зеленского (13,5 млн) поддержали больше избирателей, чем Петра Порошенко в 2014 году (9,9 млн) или даже Виктора Януковича в 2010 году (12,5 млн), но меньше, чем Виктора Ющенко в 2004-м (15,1 млн) или Леонида Кучму в 1999 (15,9 млн). Если учесть откровенно протестный характер голосования и собственный (если он действительно является таковым) электорат новоизбранного президента в первом туре всего в 5,7 млн голосов, то можно утверждать, что сокрушительное поражение Петра Порошенко не означает блестящую победу персонально Владимира Зеленского.

После инаугурации новоизбранному главе государства нужно будет еще доказать, что избиратели поддержали именно его, а это требует весьма активной деятельности. И очень непростой, потому что полномочия президента Украины — это не права, которые он может реализовывать по собственному усмотрению или отказаться от такой реализации. Это правообязательства, где общественная необходимость заметно превалирует над возможностью, поэтому придется на практике осваивать народную мудрость: «Разве хочешь? Должен!».

Ловушка для президента

Роль института президентства в современной Украине определяется тем, что она по форме правления, используя классические понятия, является парламентской республикой. Точнее, дефектной парламентской республикой.

Парламентской — потому что правительство, которое осуществляет исполнительную власть, не только несет ответственность исключительно перед парламентом, но и формально назначается им. В отличие, например, от братской Литвы, где правительство слагает полномочия и перед новоизбранным парламентом, и перед новоизбранным президентом, в Украине Кабинет министров слагает полномочия исключительно перед новым составом Верховной Рады.

Президент, который не опирается на большинство в Верховной Раде, может создавать существенные препятствия осуществлению государственного управления, но не определять его содержание в целом.

А дефектность, по сравнению с классической парламентской моделью, заключается в установлении Конституцией Украины ряда полномочий президента, позволяющих ему вмешиваться в осуществление государственного управления. В частности, ветируя принятые парламентом законы (преодоление вето предусматривает повторное принятие закона квалифицированным большинством конституционного состава парламента); приостанавливая по мотивам неконституционности акты правительства (с перспективой длительного рассмотрения в Конституционном суде Украины); вмешиваясь в решение вопросов внешних отношений, государственной безопасности и обороны (через назначение высших должностных лиц и непосредственное руководство); отменяя акты глав местных государственных администраций и т. п. Проще говоря, президент, который не опирается на большинство в Верховной Раде, может создавать существенные препятствия осуществлению государственного управления, но не определять его содержание в целом.

Влияние главы государства определяется наличием или отсутствием убедительной парламентской поддержки.

Между тем всенародность выбора в сознании соотечественников обычно корреспондируется с надеждами на решение неотложных вопросов преимущественно социально-экономического направления. Но ими, согласно Конституции Украины, занимается правительство, состав и содержание деятельности которого обусловлены расстановкой политических сил в парламенте. Поэтому влияние главы государства определяется не только и не столько непосредственным осуществлением конституционных полномочий президента, но опосредованно — наличием или отсутствием убедительной парламентской поддержки. Такая поддержка является аргументом в отношениях не только с исполнительной властью.

Когда Конституционный суд Украины, вопреки неоднократно высказанной ранее собственной правовой позиции, 30 сентября 2010 года решил признать неконституционным изменение Основного Закона в 2004 году, объяснить это можно не столько аргументами в тексте конституционного представления, сколько тем, что его подписали 252 народных депутата Украины.

Долгое время парламентская поддержка президентов обеспечивалась прежде всего более уступчивыми президентской «аргументации» депутатами-мажоритарщиками. Однако мрачный финал президентства Януковича показал, что этого мало. Необходимо не только правдами и неправдами сконсолидированное большинство, но и наглядное проявление соответствия политического структурирования парламента волеизъявлению избирателей. И когда на парламентских выборах 2012 года в общегосударственном округе партия президента получила всего 30% (6,1 млн) голосов (даже с союзной КПУ только 43,2%), тогда как «Батькивщина», «Удар» и «Свобода» — вместе 50%, судьба Виктора Януковича была фактически решена: нужно было только консолидировать оппозицию и подыскать повод со значительным мобилизующим потенциалом.

Президент должен в сжатые сроки доказать обществу свою эффективность, при этом не имея существенных рычагов влияния на общественные процессы.

Так что перспективы президента Зеленского определятся уже на парламентских выборах этого года. О том, насколько сложной является эта задача, свидетельствует пример предшественника. «Блок Петра Порошенко» на парламентских выборах 2014 года получил поддержку только 3,4 млн избирателей, заняв второе место. Чистые потери — 6,5 млн голосов за каких-то полгода. Еще более катастрофическими были результаты «Нашей Украины» на выборах 2006 года — 3,5 млн (13,95%) голосов, третье место. И не столько масштабом электоральных потерь, сколько тем, что Виктор Ющенко до парламентских выборов не сумел воспользоваться огромными полномочиями, которые ему принадлежали в соответствии с Конституцией Украины в редакции от 28 июня 1996 года.

Сложность положения новоизбранного главы государства определяется тем, что он должен в сжатые сроки доказать обществу свою эффективность, при этом не имея существенных президентских полномочий, реальных рычагов влияния на общественные процессы.

Должностной дефицит, кадровый голод и полномочия президента

Государственные должности всюду и во все времена (Украина здесь не исключение) были неплохим средством платежа за поддержку при получении государственной власти. Главная проблема при демократической организации общества — не потерять эту власть в результате, скажем деликатно, не совсем квалифицированной и ответственной деятельности таких назначенцев. Выдвижение собственных кадров для президента Зеленского важно еще и для их «обкатки» перед следующим рекрутированием в депутатский корпус.

Можно продолжить традицию замены чужих руководителей своими в сфере национальной безопасности и обороны, однако там наверняка возникнут определенные проблемы с поиском профессионально пригодных работников.

Зато круг должностей, на которые глава государства может назначать по своему усмотрению, ограничен. Это прежде всего руководство аппарата Совета национальной безопасности и обороны, Администрации президента, Государственного управления делами, Национального института стратегических исследований, Национальной академии государственного управления. Вероятно, можно продолжить традицию замены чужих руководителей своими в сфере национальной безопасности и обороны, однако там наверняка возникнут определенные проблемы с поиском профессионально пригодных работников. Назначение в диппредставительства Украины за рубежом может стать существенным благом для отдельных лиц, но мало что даст президенту для утверждения влияния в обществе.

Часть назначений, которые в соответствии с Конституцией и законами Украины относятся к  полномочиям президента, являются срочными, поэтому нужно будет ждать появления вакансий. К примеру, члены совета Национального банка Украины назначаются на семь лет, члены Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания — на пять, судьи Конституционного суда — на девять и т. д. А в ч. 4 ст. 11 Закона Украины «О естественных монополиях» даже указано: «Не могут быть основаниями для увольнения главы, члена комиссии приобретение полномочий новоизбранным президентом Украины». Впрочем, есть проблемы с замещением должностных лиц, которые назначаются именно на срок полномочий президента Украины.

В структурах исполнительной власти еще со времен Леонида Кучмы стратегически важными считались должности председателей местных государственных администраций, назначение которых осуществляется «президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины на срок полномочий президента Украины». В условиях исключительно парламентской ответственности правительства президент может быть фактически лишен этого средства влияния на положение на местах. Можно сколько угодно не соглашаться с кандидатурами, представленными для назначения Кабинетом министров Украины, но в соответствии с ч. 4 ст. 9 Закона Украины «О местных государственных администрациях», «в случае избрания нового президента Украины главы местных государственных администраций продолжают осуществлять свои полномочия до назначения в установленном порядке новых председателей местных государственных администраций». В этом отношении отставки отдельных глав МГА вызваны исключительно личными, а не деловыми соображениями.

Часть государственных должностей замещаются при участии главы государства, но при обязательном согласии Верховной Рады (фактически парламентского большинства). В частности, такое согласие требуется для увольнения и назначения генерального прокурора. Президент уполномочен обращаться в Верховную Раду с представлениями об увольнении и назначении председателя СБУ, министров обороны и иностранных дел, но окончательное решение принимает только парламент.

Положения законов, устанавливающие полномочия президента Украины назначать директоров Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований, формирование государственных коллегиальных органов, имеют все признаки неконституционных.

Следует учесть, что частично кадровые полномочия предоставлены президенту Украины только законами и имеют признаки неконституционных. П. 31 ч.1 ст. 106 Конституции Украины установил, что полномочия главы государства исчерпывающе определяются Основным Законом. Есть правовая позиция КСУ, который признал неконституционной практику предоставления президенту Украины полномочий, не предусмотренных Конституцией (решение №7-рп/2003 от 10 апреля 2003 года, №9-рп/2004 от 7 апреля 2004 года, №1-рп/2007 от 16 мая 2007 года и др.).

Например, п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины предусматривает только полномочия президента Украины вносить представление о назначении министра обороны Украины, министра иностранных дел. Зато Закон Украины «О Кабинете министров Украины»  также установил возможность увольнения этих министров по представлению главы государства. Положения законов, устанавливающие назначение президентом Украины директоров Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований, формирование государственных коллегиальных органов, имеют все признаки неконституционных.

Однако не только ограниченный круг должностей, недискреционный и срочный характер назначений на большинство из них ограничат кадровые полномочия президента. Его преимущество как нового человека в государственном аппарате здесь превращается в недостаток: он будет вынужденно принимать решения, полагаясь на чужое мнение.

Поединок или компромисс?

Конституция Украины определяет Верховную Раду «единственным органом законодательной власти». Это соответствует действительности в том смысле, что ни один другой орган не может принимать законы. Но и парламент может осуществлять законодательную власть самостоятельно только при условии, что законы будут приниматься большинством в 2/3 от его конституционного состава. Тогда он может полностью игнорировать позицию президента, даже публиковаться законы будут за подписью спикера.

На практике же, поскольку консолидация в поддержку закона большинства в 300 депутатов — скорее исключение, чем правило, законодательную власть осуществляют совместно Верховная Рада и президент Украины. Наделенный правом вето, которое преодолевается исключительно квалифицированным большинством, президент способен заблокировать попытки законодательного регулирования отдельных правоотношений. Достаточно напомнить, что первый закон о Кабинете министров Украины принимался десять лет и был принят с десятой попытки. В реалиях это означает, что парламент будет вынужден считаться с позицией главы государства при принятии законов, инициированных как народными депутатами, так и правительством.

С другой стороны, любые президентские законопроекты не имеют перспектив принятия без согласия большинства парламентариев. Формально глава государства является даже субъектом приоритетной законодательной инициативы (ч. 2 ст. 93 Конституции Украины). Это полномочие уникально, в конституциях зарубежных демократий подобное отсутствует. Может, и потому, что смысла в нем нет. Определил, к примеру, президент законопроект неотложным, а парламент его безотлагательно «провалил».

Требует принятия закон о местном референдуме, который позволит несколько обуздать неконтролируемые местные элиты.

Между тем, есть законопроекты, в которых сегодня очень заинтересован новоизбранный президент. В непростых отношениях с общенациональным представительным органом он может опереться только на всенародное волеизъявление. Однако порядок проведения всеукраинского референдума требует законодательного урегулирования, поскольку решением №4-р/2018 от 26 апреля 2018 года КСУ признал соответствующий закон неконституционным. Вероятно, нужно внести существенные и немедленные изменения в избирательное законодательство. Требует принятия закон о местном референдуме, который позволит несколько обуздать неконтролируемые местные элиты.

Правда, у президента есть еще возможность ретроспективной ревизии законов Украины. Парламентарии нынешнего созыва не слишком утруждали себя соблюдением Конституции Украины, даже если во время обработки законопроектов на это обращали внимание специалисты аппарата Верховной Рады. Поэтому конституционные представления в КСУ можно буквально отправлять десятками.

В отношениях главы государства с парламентом будет проявляться кривобокая логика последовательности выборов: сначала президентские, потом парламентские. Для общества и государства было бы лучше наоборот, чтобы на президентские выборы пришли лидеры политических сил, которые доказали свое влияние в парламентской гонке.

Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады, о чем кто только не пишет, ничего не решит. Можно попробовать перенести выборы с октября на лето, но их результаты еще в большей степени, чем на президентских выборах, будут решать не те, кто пришел на выборы, а ситуационная коалиция убежденных и вынужденных абсентеистов (абсентеизм, от лат. absentia — отсутствие, — уклонение от участия в выборах, собраниях и т. д. Одна из форм сознательного бойкотирования избирателями выборов, отказ от участия в них; пассивный протест населения против существующей формы правления, режима). Причем стоит ожидать существенного роста последних. Кроме того, парламентские выборы потребуют значительных организационных усилий и финансовых ресурсов, а с ними ситуация лучше у постоянных актеров политической сцены Украины, а не дебютантов.

Так что новоизбранный глава государства встанет перед дилеммой: конфликтовать с парламентским большинством в нынешней Верховной Раде, осознавая невозможность реализации любых собственных законодательных инициатив до конца года, или искать компромисс с имеющимися парламентариями, рискуя войти в малопривлекательный образ «нового Порошенко».

Безответственная ответственность

Внесение изменений в Конституцию Украины в декабре 2004 года не всегда обеспечивало взаимная согласованность положений Основного Закона. Поэтому в ч. 2 ст. 113 из предыдущей редакции сохранилась рудиментарная формулировка: «Кабинет министров Украины ответственен перед президентом Украины и Верховной Радой Украины». На самом деле все нормы, обеспечивавшие его реальное наполнение, были удалены. Оставшиеся были тщательно подкорректированы. Поэтому хоть в ч. 3 ст. 113 и говорится, что «Кабинет министров Украины в своей деятельности руководствуется... также указами президента Украины... принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины», это никак не обеспечивает влияние главы государства на правительство.

Никто не сможет гарантировать гаранту выполнение его указов, требующих бюджетных расходов.

Поскольку есть утвержденный законом государственный бюджет Украины, где не предусмотрены средства на выполнение указов главы государства, то указы можно издавать на основе, например, расширительного понимания ч. 2 ст. 102 Конституции Украины: «Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина». Но никто не сможет гарантировать гаранту выполнение его указов, требующих бюджетных расходов.

Впрочем, не все изменения ограничивали полномочия в отношениях с правительством. В горячке февраля 2014 года в действующий Закон Украины «О Кабинете министров Украины» были внесены положения, несколько усилившие позиции главы государства. В частности, скрепление актов главы государства подписями членов правительства, которое в европейских демократиях является исключительно правом правительства, в результате чего ограничивается вмешательство главы государства в осуществление государственного управления, отечественным законом определено как обязанность. А это скорее в духе Основных законов Российской империи 1906 года, чем современного европейского понимания содержания института контрассигнатуры.

Важным инструментом влияния главы государства на правительство может стать возглавляемый им Совет национальной безопасности и обороны. Он принимает решения коллегиально, но его состав формирует президент Украины единолично. Конституция определяет только обязательность включения в состав СНБОУ отдельных должностных лиц. Между тем, конституционной функцией этого органа является координация и контроль деятельности органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Есть опыт использования СНБОУ для воздействия на систему органов исполнительной власти, в том числе и высший орган в этой системе — Кабинет министров Украины, в 2006‒2007 годах.

Еще одним средством влияния президента на правительство может стать приостановление его актов по мотивам неконституционности в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины. В свое время Виктор Ющенко использовал это средство (правда, не очень удачно) в отношении около 120 постановлений и распоряжений Кабмина.

В конце концов президент может до начала последней сессии парламента этого созыва инициировать рассмотрение вопроса об ответственности Кабинета министров. Вот только сложновато будет найти 226 голосов в поддержку проекта такого постановления в сессионном зале.

Поэтому перед новоизбранным президентом Украины вырисовывается перспектива не безумной кавалерийской атаки на существующие властные структуры, а скорее осуществления очень осторожных и тщательно продуманных по результатам шагов, направленных на воплощение реальных изменений в организации публичной власти и усиление уровня поддержки избирателей.