Имели ли право горсоветы раздавать земли в период между 1 января и 19 сентября 2013 года?

Загадочный закон, подписанный президентом, должен был «прикрыть» тех, кто, вероятно, недочитал запутанное законодательство. Но вместо этого привлек внимание к теме.

Правой рукой власть наводит порядок в раздаче земель на территории городов, запрещая делать это до тех пор, пока город не создаст генплан, а на его основе — план зонирования территории и детальный план территории. Левой — ликвидирует мотивацию для выполнения этих законов местными советами.

Увековечить временное

19 сентября 2013 года Виктор Янукович подписал закон №606-VII под названием, мало что говорящим о сути документа: «О внесении изменений в раздел V "Заключительные положения" Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" относительно приостановления действия запрета на отвод земельных участков». Понять, под чем таким дивным поставил автограф глава государства, можно только зная предысторию.

Закон «О регулировании градостроительной деятельности», принятый 17 февраля 2011 года, внедрил принцип: раздавать земли государственной и коммунальной собственности городская власть не имеет права, если у города нет таких документов, как «план зонирования территории» и «детальный план территории»; эти два документа, в свою очередь, являются производными от генерального плана развития города и фактически уточняют, детализируют его. Другими словами, отвод участков — это действие, находящееся строго в рамках реализации генплана. Такой принцип возобновляет логику и переводит «броуновское» развитие городов в прогнозируемое и публичное русло.

Поскольку тотальное создание генпланов (а, следовательно, и производных от него документов, необходимых для раздачи земель) требовало определенного времени, в 2011 году поправкой к упомянутому закону действие этой нормы временно приостановили — до 1 января 2013 года. Однако с нового года она вновь вступила в силу, и часть городов снова потеряли право принимать решение о передаче земель государственной и коммунальной собственности.

Сразу после рождественских парламентских каникул, в феврале, группа депутатов фракции Партии регионов зарегистрировала проект закона №2363-1. Он должен был еще раз приостановить действие нормы, которая «вернулась» в новогоднюю ночь, — на этот раз до 1 января 2015 года. Поскольку законом не названа дата, до которой упомянутая проблемная градостроительная документация все-таки должна быть создана, можно предположить, что ситуация повторится и после 1 января 2015 года. И этот срок законодатели будут продолжать до бесконечности, пока все городские земли не будут розданы, подтверждая мудрость: нет ничего более постоянного, чем временное.

Закон, разумеется, приняли. Поскольку президент подписал его 19 сентября, то в период между 1 января и 19 сентября 2013 года ни один горсовет в стране, у которого не было плана зонирования и детального плана, не имел права рассматривать вопросы отвода земельных участков. Но земли государственной и коммунальной собственности в этот период передавали практически все горсоветы. Неужели все дружно проигнорировали слово президента?

Суд сказал «А»

Нет. Коллизия уже фигурировала в юридической практике. Именно из-за отсутствия проекта детальной планировки территории (речь шла об индивидуальной жилищной застройке) Черкасский окружной административный суд отменил 32 решения Каневского городского совета, принятых между 1 января и 19 сентября 2013 года, о передаче земельных участков гражданам.

Фактически, прецедент создан. Это означает, что можно обжаловать решение любого горсовета о передаче земельных участков в этот период — при условии, если можно доказать отсутствие плана зонирования и детального плана.

Однако юристы отмечают: законодательство выписано так хитро, что при желании в нем можно найти норму, которая «посмотрит» на ситуацию с другой стороны.

Так, в законе «О местном самоуправлении» нет ссылки на влияние наличия/отсутствия градостроительной документации на принятие решений о передаче земель. И хотя обычно большую силу имеет специализированное законодательство (которое глубже раскрывает ситуацию, в данном случае — закон «О регулировании градостроительной деятельности»), юристы предполагают: если случаев обжалования земельных решений горсоветов будет много, то суды предпочтут пользоваться другим законом — «О местном самоуправлении».

Вторая «дыра» — относительная свобода маневра в трактовке положения о наличии/отсутствии плана зонирования и детального плана. Так, ст. 17 закона «О регулировании градостроительной деятельности» отмечает, что срок действия генплана не имеет ограничения. То есть, обновлять их надо, но если хоть какой-то старенький есть, то и хорошо.

По словам специалистов, подавляющее большинство действующих ныне генпланов населенных пунктов создавалось еще в 70–90-х годах. Даже утвержденный в 2002 году ныне действующий Генплан Киева оценивают как устаревший и недостоверный.

Но есть еще один документ — постановление Кабмина от 25 мая 2011 года №559 «О градостроительном кадастре». Оно содержит осовремененные требования к градостроительному кадастру. Так вот, на городском уровне в систему градостроительного кадастра вводятся сведения, в частности, о «единой цифровой топографической основе территории города на основании топографических карт и планов и планово-картографической основы государственного земельного кадастра» и о «генеральном плане города, планах зонирования (зонингах) территорий, историко-архитектурном опорном плане города и детальных планах территорий». Таким образом, предполагается, что генеральный план, планы зонирования и детальные планы территорий — это документы, имеющие привязку к единой цифровой картографической основе государственного земельного кадастра, создание которой, в свою очередь, завершилось лишь в конце прошлого года.

Считает ли законодательство «генпланом», «планом зонирования» и «детальным планом территорий» документы, не имеющие такой привязки? И если да — сколько времени дается на примирение ситуации со всеми существующими в государстве документами на эту тему?

Попалили?

Если предположить, что в период между 1 января и 19 сентября все горсоветы, раздававшие земли, делали это законно (скажем, опираясь на закон «О местном самоуправлении»), — зачем тогда вообще нужен был закон от 19 сентября? Специалисты обращают внимание на то, что актуализация вопроса о необходимости отменить действие «запретной статьи» во времени совпадает с обострением споров вокруг полномочий Киевсовета. Так что существует вероятность, что закон №606-VII задумывался как своего рода запасной плацдарм — на случай, если придется доказывать законность решений Киевсовета о передаче земель.

Но вышло наоборот: вместо того чтобы «прикрыть» законом раздачу земель, его инициаторы скорее «попалили» нарушителей, привлекая внимание к теме. Сам факт существования такого документа должен провозглашать: если бы его не приняли, то делать то, что в нем прописано, было бы запрещено.

Таким образом, возникает три вопроса: 1) каков же статус решений о раздаче земель, принятых горсоветами в период с 1 января по 19 сентября 2013 года? 2) кто и каким образом будет приводить ситуацию в соответствие с законодательством? 3) кто и каким образом будет приводить законодательство в соответствие с логикой?

Ну и наконец: когда будут созданы и опубликованы в открытом интернет-доступе генпланы и прочая градостроительная документация, позволяющая гражданам увидеть перспективу развития их городов?

Теперь о сухом остатке. Развитие событий напоминает анекдот о пожелании бойца считать его коммунистом, если он погибнет. На вопрос, а если не погибнет, он ответил: «А если нет — так нет».

Так и городским властям закон определил создать план зонирования и детальный план территорий. Главной мотивацией предусмотрели право раздавать земли. «А если не создадим?» — спросили своим поведением городские власти. «А если нет — так нет», — ответили законодатели «не словом, а делом» — поправками к закону.

Многоэтажность законодательства, где каждое решение или отменяет, или приостанавливает (полностью или частично) другие, в итоге образует сложную конструкцию, совершенно непонятную по своему назначению.

Наведение порядка (это выражение в нынешней законодательной «дискотеке» весьма уместно) в каждой сфере должно начинаться с определения задач и установления принципов, которые будут применяться для их достижения. И задача, и принципы должны быть понятны всем. А законодательство должно лишь сделать возможным выполнение этих задач через соблюдение установленных принципов.

Но если законодательство используется для того, чтобы обойти принципы (или приостановить их применение), отдаляя при этом достижение целей, — здесь явно что-то не так. Или с законодателями, которые пишут и голосуют такие законы, или с президентом, который их подписывает, или с гражданами, воспринимающими все это как должное.

Виталий Тертица, юрист, юридическая группа LCF:

— Действительно, в соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», в случае отсутствия плана зонирования или детального плана территории, утвержденного в соответствии с требованиями настоящего Закона, передача (предоставление) земельных участков из земель государственной или коммунальной собственности в собственность или пользование физическим и юридическим лицам для градостроительных нужд запрещается. Принимая во внимание, что закон, отменивший указанное ограничение до 2015 года, был принят 19 сентября 2013 года, действительно, соответствующие решения местных органов власти, подпадающие под признаки ч. 3 ст. 24 Закона Украины, теоретически можно обжаловать. Даже существует соответствующая судебная практика, когда прокуратура, руководствуясь ч. 3 ст. 24 Закона Украины, подавала иски и в судебном порядке отменяла соответствующие решения местных советов.