Децентрализация: «ползущая» реформа

1 апреля текущего года правительство утвердило концепцию реформы местного самоуправления. По словам разработчиков этой концепции, экспертов гражданского движения «Реанимационный пакет реформ», это пока единственный системный документ, полностью описывающий реформу в определенной сфере общественной жизни. Но как бы ни нахваливали свое детище эксперты, реформа местного самоуправления пока не воплощается в жизнь.

Этому есть объяснение. «Дело в том, что эта концепция была предложена ими, а не правительством. А разрабатывать реформу должны министры, которые потом и будут ее воплощать, продвигать. Реформа не движется, потому что это не "их" реформа, и они не могут быть ее проводниками. Единственное, в чем нам повезло, — вице-премьер Владимир Гройсман проникся проблемой, и его взгляды совпали с нашими, поэтому саму концепцию правительство приняло очень быстро, одобрило проект закона Украины "О сотрудничестве территориальных общин". Закон был принят ВР и уже вступил в силу. К нему экспертами и общественными деятелями написано еще пять подзаконных актов, которые были нужны для реализации этого закона. На выходе практический комментарий-инструкция, объясняющий территориальным общинам, каким образом они могут сотрудничать между собой», — рассказывает один из авторов концепции Анатолий Ткачук, директор по науке и развитию Института гражданского общества.

Но на этом все. Следующий написанный экспертами законопроект «Об объединении территориальных общин» три месяца был на согласовании в правительстве, откуда вышел принципиально другим. В таком измененном виде и попал в Верховную Раду, где не был поддержан фракцией «Батьківщина». А. Ткачук считает такую ситуацию очень странной, ведь «Батьківщина» — это крупнейшая правительственная фракция, которая должна была бы как никто поддержать инициативу правительства. Но не сложилось.

«По моему мнению, реформа местного самоуправления не будет проведена, пока не будет создан специальный орган, ответственный за реформу, во главе с премьер-министром; пока в каждом министерстве не будет определен замминистра или директор департамента, ответственный за реформу; если не будет проведено специальное обучение по реформе для государственных деятелей, чтобы они поняли идеологию этой реформы. Пока этого не будет сделано, реформы не будет, будет хаотичное, броуновское движение, которое ни к чему не приведет. Была бы политическая воля, уже через год можно было бы работать по-новому. Я знаю одно: если начальник правильно и четко поставит задачу своему подчиненному, а потом проконтролирует выполнение, и так далее по цепочке, все будет сделано. Просто начальнику нужно самому ясно осознавать эту задачу и четко ее доносить до исполнителя», — убежден господин Ткачук.

Киевлянин Тимофей Милованов, доктор экономики, профессор Питтсбургского университета (США), имеет свое мнение касательно того, почему в Украине не осуществляются реформы.

«В Украине пытаются проводить реформы, в том числе и реформировать местное самоуправление, сверху вниз, то есть решения принимаются на высших ступенях власти и спускаются к исполнению, а внизу или даже где-то посередине саботируются. Если бы я делал реформы, я бы делал их снизу вверх. То есть ездил бы по разным местам и интересовался у людей, чего именно они хотят, какие у них проблемы, как они хотели бы использовать собранные налоги, если бы у них была такая возможность. А потом уже лоббировал бы эти инициативы в парламенте. Я ездил по регионам Украины, общался с представителями органов местного самоуправления и рядовыми гражданами и видел, что даже хорошие инициативы, идущие из Киева, не воспринимаются на местах. Может об этом и не говорят прямо, но видно, что люди их не воспринимают и будут всячески сопротивляться их воплощению. Думаю, что такое устойчивое неприятие людьми властных решений происходит из-за страшной коррупции. Люди видят, что лица власти сменились, а коррупционные схемы остаются прежними. А где-то даже и лица те же. Нет у людей доверия к такой власти. Хотелось бы, чтобы во власть пришли совершенно новые люди, инициативные, добросовестные, которые действительно хотели бы что-то изменить к лучшему. Таких людей немного, но они есть», — говорит Т. Милованов.

По его словам, в США есть люди и организации, которые имеют деньги и очень хотели бы помочь Украине. Но, к сожалению, международное сообщество не очень доверяет ни украинской власти, ни украинским экспертам. Деньги есть, настроение помочь есть, но нет доверия к бюрократической системе. Что видит международное сообщество, которое смотрит на Украину? В Украине есть война, а реформ нет.

«Чтобы вернуть доверие к власти и у украинцев, и у международного сообщества, нужно делать какие-то конкретные вещи. Можно сколько угодно говорить об уменьшении коррупции, писать законопроекты и собирать круглые столы, но пока с ней не начнут жестко бороться, ничего не будет. Если бы кого-то из коррупционеров, функционеров старой воровской власти привлекли к ответственности, причем показательно и по всей строгости закона, и надолго посадили, а казначейство начало выплачивать деньги на местах (потому что на казначейских счетах деньги есть, но они не выплачиваются), люди увидели бы конкретные изменения. А так это пустые разговоры и очковтирательство», — считает Т. Милованов.

Впрочем, не все эксперты разделяют мнение, что реформа местного самоуправления в Украине не осуществляется. Александр Солонтай, эксперт Института политического образования, считает, что она таки происходит, хотя и очень медленно и незаметно. Он называет ее «ползучей реформой».

Он доказывает свое мнение конкретными примерами типа «было-стало»: «За последний год изменилась редакция Конституции, и мы сейчас живем по новой-старой Конституции. А, в соответствии с ней, во-первых, председатели областных и районных государственных администраций больше не назначаются президентом единолично. Теперь это происходит по представлению Кабинета министров, что, конечно, разбалансирует властную модель, но это точно лучше, чем авторитарное президентское управление органами на местах. Это точно что-то другое, чем было, более прогрессивное, это хоть и маленький, но шаг вперед к децентрализации государственного управления. Во-вторых, возобновлены местные выборы. Если два года назад государство держало курс на то, чтобы искоренить институт местного самоуправления как явление, то за последнее время в Украине прошло более 200 местных выборов. Более того, произошло "раскрепощение" представителей местного самоуправления, теперь человек может баллотироваться путем самовыдвижения, не получая партийного посредничества. То есть политическое влияние на местное самоуправление значительно уменьшилось. Уменьшилось и государственное влияние на местное самоуправление. Раньше государство все держало в своих руках. Даже такой маленький, но очень болезненный вопрос, как парковки в городе, при Януковиче не был в компетенции местного самоуправления, как и вопрос концессионных договоров на коммунальные объекты, не говоря уже об архитектуре или бюджете города».

А. Солонтай приводит и другие примеры: Закон Украины «О доступе к публичной информации» прямо касается местного самоуправления. Теперь протоколы заседания бюджетных комиссий органов самоуправления подлежат полному обнародованию. Появился инструмент контроля, и не только за решениями, но и за всей документацией, которая есть у органов местного самоуправления. Упрощена подотчетность глав областных, районных и местных советов. Ранее председателей советов выбирали простым большинством голосов, а увольняли двумя третями голосов. То есть в действительности уволить избранного председателя было крайне сложно, почти невозможно, потому что эти две трети никак не могли «наскрести», а теперь председатель совета и избирается, и увольняется простым большинством голосов.

«Я таких мелких примеров могу привести очень много. На самом деле, у нас уже происходит "ползучая" децентрализация, очень медленная, очень несистемная, частично не соответствующая разработанной концепции, частично не соответствующая и принятым документам, но она продвигается», — говорит А. Солонтай.

Он также приводит примеры того, как постепенно, хотя и несистемно, осуществляется и административно-территориальная реформа. Город Бурштын, например, вышел из состава Галицкого района Ивано-Франковской области и стал городом областного значения. Город Новгород-Северский вышел из состава Новгород-Северского района и стал городом областного значения. Правда, с тех пор и сам район, который теперь состоит из нескольких сел, вряд ли долго просуществует. Таким образом, по мнению А. Солонтая, административно-территориальная реформа продолжается, хотя и не в таком виде, как мы ее представляем.

«Но есть два откровенных провала, из-за которых реформа по децентрализации не состоялась. Первый — проект изменений в Конституцию, предложенный президентом, не децентрализует, а наоборот — централизует Украину. Потому что возвращает нас к институту единоличного назначения президентом исполнительной власти в виде теперь уже не районных и областных госадминистраций, а представительства президента. Не важно, как этот институт будет называться, важно, что правительство полностью теряет контроль над исполнительной властью на местах, в то время как местное самоуправление власть не получает. Второй — бюджетно-бытовая сфера. Если бы действительно произошла децентрализация бюджетных финансов, были бы открыты счета Госказначейства, это был бы первый шаг и первое условие для бюджетной децентрализации. Для того, чтобы научить людей пользоваться средствами на местах, надо хотя бы показать им объем этих средств. Потому что люди на самом деле не знают, какие средства на что выделяются. Ни один родительский комитет в Украине не видел казначейской сметы детского сада. Откройте информацию о бюджетных финансах. Это не будет ничего стоить государству, но усилит борьбу с коррупцией. Граждане ничего не знают о доходах-расходах бюджетных учреждений, о том, как используются средства, поступившие из их налогов», — настаивает А. Солонтай.

Но, как бы там ни было, реформа будет продвигаться методом проб и ошибок. Один из авторов концепции реформы А. Ткачук по первому образованию инженер-конструктор, он не понаслышке знает, что нельзя разработать сложную технику и запустить ее в производство, не создав опытный образец: «Только после перевода замысла в металл начинаешь видеть нюансы. Так и здесь. Не начав реформы, а только их обсуждая, мы не отработаем идеальную модель».