Децентрализация власти от президента: предложения и просчеты

Главный признак демократической системы управления в государстве — принцип народовластия, при котором люди на всех уровнях власти имеют реальные средства влияния на ее политику. Именно по таким правилам живут страны Евросоюза, в частности, Испания, Италия, Франция и Польша, где местное самоуправление играет большую роль. Такую практику пытаются внедрить и в Украине. Президент Петр Порошенко инициировал изменения в Конституцию, в основном касающиеся децентрализации власти. Попробуем разобраться, как это видится президенту.

Примеры местной самоорганизации

Сначала нужен ответ на вопрос: почему важной для Украины сейчас стала именно децентрализация власти? Прежде всего, потому, что от тоталитарного прошлого наша страна унаследовала признаки чрезмерной централизации власти. Вследствие этого заработанные на местах деньги в форме налогов передаются «наверх», где происходит их перераспределение в ручном режиме с последующим возвратом остатков «вниз». Во многом именно поэтому в Украине в течение последних двух десятков лет так и не сформировалось прогрессивное местное самоуправление.

Яркий пример — ситуация на Донбассе, города и села которого находились под огромным влиянием олигархов, народных депутатов и теперь уже бывшего президента, которые являются представителями одной политической силы с пророссийскими взглядами. В результате это вызвало полную неспособность местных общин влиять на ситуацию на своей территории, а впоследствии — еще и серьезный вооруженный конфликт.

Однако в других регионах Украины мы все же получили первые ростки активной организации общества на местах. Подтверждение тому — Львов, который за последнее десятилетие превратился в привлекательный в туристическом и предпринимательском плане город. Львовская городская власть пытается качественно наладить сотрудничество с местным бизнесом. Поэтому во Львове сегодня работает огромное количество частных кафе и ресторанов с качественным обслуживанием и ярким, креативным подходом к своей работе. Не последнюю роль в процессе организации туристического бизнеса в центре Галичины играет и гостиничный бизнес, ориентированный на туристов различной платежеспособности.

Из разговоров с представителями доступной и в прямом смысле открытой для посетителей львовской мэрии, которые радушно приглашают к себе журналистов из других городов Украины и мира, узнаем, что даже в нынешних непростых условиях они смогли навести порядок в городе: отремонтировать заброшенные здания и дороги, упростить условия ведения бизнеса, в том числе мелкого и среднего, увеличить количество рабочих мест. Однако гораздо лучших результатов можно было бы достичь с повышением статуса органов местного самоуправления, изменив, прежде всего, существующую систему финансирования.

Местные власти лучше центрального государственного аппарата страны знают местонахождение выбоин на дорогах и слабых канализаций, которые нужно срочно отремонтировать.

Именно поэтому им следует предоставить возможность распоряжаться большинством заработанных городом средств, чтобы направлять их на нужды его жителей и гостей, считает мэр Львова Андрей Садовый.

Также, по его мнению, следует максимально дерегулировать предоставление разрешений и услуг. Такие функции, помимо должностных лиц органов исполнительной власти, в состоянии выполнять широкий круг субъектов: бизнес-объединения, профсоюзы, общественные организации, представляющие гражданское общество и наделенные функциями и полномочиями по управлению. Тогда можно будет улучшить качество предоставления административных услуг местным жителям, которые не будут стоять часами в очереди за разными справками, разрешениями и другими документами, но и не будут вынуждены давать взятки за ускорение обслуживания.

Новинки медицины

Изменений к лучшему требует, в частности, и медицинское обслуживание. Первыми, кому удалось изменить ситуацию с обслуживанием пациентов на местах, достигнув в этой сфере положительных результатов, стали житомиряне. Именно в Житомире и области, благодаря внедрению так называемой «врачебной кассы», в которую все желающие могут вносить минимальные средства, стало возможным бесплатное лечение пациентов медицинскими препаратами. Инициатором внедрения в местных лечебных учреждениях такой практики, которая является переходным этапом к страховой медицине, стал известный онкохирург, кандидат медицинских наук, заслуженный врач Украины Зиновий Парамонов.

Все эти достижения, внедренные на местном уровне, нашли свое отражение в демократических предложениях децентрализации власти, которую пытается реализовать путем внесения изменений в Конституцию Украины новоизбранный президент. В своем проекте, который появился в конце июня этого года, он предлагает создать трехуровневую систему административно-территориальных единиц: регионы, районы, общины.

В предложенной президентом модели новым субъектом административно-территориального устройства государства является община, включающая один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории. Их жители наделяются правом самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Таким образом планируется делегировать им широкий круг полномочий.

В случае принятия предложенных президентом изменений в Конституцию в компетенцию общин войдут вопросы местного экономического развития, налаживания и содержания инфраструктуры, застройки и благоустройства территорий. Также они будут заниматься вопросами первичного здравоохранения и скорой медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторных условиях или по месту жительства (пребывания) пациента врачом общей практики и предусматривающей предоставление консультации, проведение диагностики и лечение наиболее распространенных заболеваний, травм, отравлений, патологических, физиологических (во время беременности) состояний.

В компетенцию общины будет входить организация среднего, дошкольного и внешкольного образования, работы муниципальной милиции и пассажирских перевозок на своей территории. Кроме того, она должна заниматься вопросами предоставления жилищно-коммунальных услуг и содержания объектов коммунальной собственности.

То есть в ведении общины останется все то, что местное население через органы местного самоуправления способно решить собственными силами и ресурсами. На обеспечение делегированных ей полномочий по проекту децентрализации власти будет выделяться стопроцентное финансирование без отвлечения собственных доходов.

На следующем же административно-территориальном уровне предлагается заниматься содержанием объектов совместной собственности территориальных общин района и транспортной структуры районного значения. Что же касается образовательной и медицинской отрасли, то в компетенции районов будет деятельность по обеспечению воспитания и обучения детей в школах-интернатах общего профиля, а также организация вторичной медицинской помощи, оказываемой в амбулаторных или стационарных условиях врачами соответствующей специализации.

На региональном уровне планируется закрепить ответственность за содержанием объектов совместной собственности территориальных общин региона и транспортной инфраструктуры регионального значения. Также здесь будут заниматься развитием культуры, спорта и туризма, заботиться о среднем специализированном образовании и высокоспециализированной (высокотехнологичной) медицинской помощи.

Последствия ликвидации государственных администраций

Вместе с тем глава государства планирует активизировать деятельность исполнительных органов районных и областных советов, забрав выполнение функций органов местного самоуправления от органов государственной власти. Однако к такому предложению у специалистов-конституционалистов возникли достаточно серьезные замечания.

Так опытный политик, экс-министр юстиции, доктор юридических наук, профессор Сергей Головатый считает, что ликвидация областных и районных государственных администраций разрушит унитарность Украины. Ведь децентрализация власти в пользу органов местного самоуправления и других уполномоченных субъектов не может носить абсолютный характер. «Поэтому идея ликвидации государственных администраций очень вредна для обеспечения одного из основополагающих принципов конституционного строя Украины — принципа унитарности. Это подрывная идея, она разрушает унитарность, особенно, когда есть признаки дефрагментизации Украины», — считает господин Головатый.

Его мнение разделяют и коллеги-ученые и известные общественные деятели — профессор Национального университета «Киево-Могилянская академия», доктор юридических наук, чрезвычайный и полномочный посол Украины Владимир Василенко, эксперт по конституционному праву Центра политико-правовых реформ Ярина Журба, председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко, президент Института избирательного права Юрий Ключковский, объединившиеся для поддержки проведения профессиональной и взвешенной конституционной реформы. По их мнению, предусмотренная проектом изменений в Конституцию полная ликвидация местных государственных администраций с введением института представителей президента Украины, которые назначаются единолично главой государства и действуют в регионах и районах, содержит определенные риски. Ведь при такой модели Кабинет министров не будет иметь никакого влияния на назначение и деятельность таких должностных лиц и «не сможет быть ответственным за обеспечение соблюдения Конституции и законов в деятельности органов местного самоуправления и за осуществление государственной политики на всей территории страны», что является его функцией в соответствии с пунктом 1 статьи 116 Конституции.

Поэтому правительство следовало бы привлекать к процедуре назначения и увольнения представителей президента. Также эти должностные лица должны быть ответственными, подотчетными и подконтрольными Кабинету министров. Поэтому более целесообразным видится сохранение института местных государственных администраций.

Замечания вызывает и то, что президент, в соответствии с нормами своего законопроекта, может остановить полномочия органа местного самоуправления только в случае признания Конституционным судом неконституционности принятого им решения. Ведь учитывая огромное количество органов самоуправления, исчисляемых тысячами, КСУ не сможет обеспечить своевременного и надлежащего рассмотрения таких дел. А это будет иметь негативные последствия для общества.

Непрозрачная инициатива

Однако, пожалуй, больше всего вопросов вызывает сам процесс подготовки изменений в Конституцию Украины. Ведь президент Петр Порошенко подал законопроект в Верховную Раду менее чем через три недели после дня инаугурации. Хотя его написание требует гораздо больше времени и усилий.

На это обстоятельство в своем заключении к проекту изменений в Конституцию Украины обратили внимание ученые. Они отметили, что опыт постоянных демократий свидетельствует: «тексты конституции или поправок к ней должны готовить признанные и незаангажированные специалисты-конституционалисты. Это залог подготовки взвешенного и грамотного проекта и одна из ключевых предпосылок для общественного доверия и поддержки конституционной реформы».

Что же касается законопроекта президента Украины Петра Порошенко, то до момента его внесения в Верховную Раду в публичном доступе не было ни самого текста этой законодательной инициативы, ни его концепции. Таким образом, участники общественного диалога были лишены возможности предметно обсудить необходимые изменения и внести свои предложения.

Правда, впоследствии это несоответствие было исправлено. На сайтах центральных и местных органов власти появился для обсуждения общественности текст предложенных изменений в Конституцию Украины. Поэтому остается надеяться, что оно окажется результативным и положительно скажется на содержании этого важного для страны документа.