Это не закон, это даже не намек на закон — Виктор Мусияка

«Ракурс» обратился за комментарием относительно принятого 16 сентября Верховной Радой Закона «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (названного в народе законом об особом статусе ДНР и ЛНР) к Виктору Мусияке, профессору Национального университета «Киево-Могилянская академия», бывшему заместителю председателя Верховной Рады, одному из авторов Конституции Украины.

— Не буду касаться политической составляющей этого вопроса (почему, для чего это было сделано), но считаю, что в такое сложное для страны время делать подобные шаги, не посоветовавшись с народом, не объяснив людям свое мнение, неприемлемо. Потому что возникает очень много вопросов на грани истерии, и не только у специалистов, но и у обычных граждан, возмущенных этим законом.

Даже если этот закон был крайне необходим, если президент, подавший его в ВР, был вынужден пойти таким путем, возникают вопросы относительно самого текста документа. Интересно, кто его писал? Прискорбно, что он вышел из-под пера президентской команды, это уже вопрос к профессионализму писавшего. Это не закон, это даже не намек на закон. Более пустого, недопустимого с точки зрения правовой системы, несоответствующего Конституции закона я еще не видел, даже при Януковиче.

Что я имею в виду, когда говорю, что этот закон пустой? Начну с конца, то есть с Заключительных положений (ст. 10). Первая часть этой статьи говорит, что закон вступает в силу со дня его опубликования. А ч. 2 той же статьи гласит: «Назначить внеочередные выборы депутатов районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских советов, сельских, поселковых, городских голов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на воскресенье, 7 декабря 2014 года». Что это значит? Со дня опубликования закона начинают действовать все те механизмы, которые в нем предусмотрены. Если выборы назначены на 7 декабря, отнимите 90 дней, которые должны им предшествовать, следовательно, избирательный процесс уже должен быть в разгаре. Где же, спрашивается, этот избирательный процесс?

Вот этот перечень «районные, городские, поселковые, сельские советы, сельские, поселковые, городские головы в отдельных районах» многократно встречается в тексте. Никогда Верховная Рада не позволяла себе принимать закон или постановление, в котором назначала бы внеочередные выборы в местные советы, не указав их.

Ст. 1 закона гласит, что особый порядок местного самоуправления вводится временно, на три года, в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, к которым относятся районы, города, поселки, села в пределах территории, определенной решением Верховной Рады Украины (в проекте закона было сказано более прямолинейно: «определенной решением руководителя Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины». — Ред.)

Поэтому очевидно, что сначала надо было издать решение ВР с перечнем административно-территориальных единиц, входящих в этот анклав и подпадающих под действие закона. Этого сделано не было. Потому что, несмотря на военные действия, никто не знает, какие именно районы, города, поселки и села окажутся завтра в перечне «отдельных» территорий. Мы видим, что линия фронта не имеет конкретных границ и каждый день карта «горячих» территорий меняется.

Теперь о сроке действия закона — три года. А что будет потом? Где механизм, определяющий, как выходить из этого особого порядка?

Этот новый закон не согласуется с нормами Конституции и действующего законодательства. Остановлюсь на нескольких таких различиях. Прежде чем объявлять внеочередные выборы, необходимо прекратить полномочия действующих советов и председателей. Этого сделано не было. И полномочия эти прекращаются только по четко указанным основаниям. Поэтому после того, как ВР издала бы решение с перечнем административно-территориальных единиц (чего, повторяю, сделано не было), нужно было бы принять следующее решение — о прекращении полномочий местных советов и председателей. Основанием для этого должно быть решение суда или выводы комиссии профильного комитета ВР.

Да и что это такое — вводить закон в действие, когда там находятся боевики, террористы, российские войска? Кто там будет заниматься выборами? Больше того, кто там будет избирать? Люди же массово бегут, там нет избирателей. Говорят, что закон был принят в подкрепление минских соглашений. Но что это за соглашения и главное — кого с кем? Даже если учитывать их, то там было сказано, что внеочередные выборы пройдут после прекращения боевых действий, разоружения боевиков, вывода российских войск, установления границ этой «территории с особым порядком». Надо было сначала изложить алгоритм всех этих действий, начиная с вывода вооруженных формирований вплоть до возвращения населения по домам и назначения внеочередных выборов только после этого. Для кого же проводятся выборы, как не для людей, которые там проживают?

Больше того, читаем п. 2 ст. 5: «Полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на внеочередных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены». А если эти советы или должностные лица будут действовать антиконституционно, нарушать законы? И тогда нельзя прекратить их полномочия?

Граждан также возмущает, что «особые территории» и далее будут обременять государственный бюджет Украины. Юрий Луценко по поводу этого подчеркнул: «Надо читать не заголовки газет, а сам закон, где сказано, что из госбюджета финансирования не будет». Внимательно читаю закон. Вот цитата из ст. 7: «В законе о государственном бюджете Украины ежегодно предусматриваются расходы, направляемые на государственную поддержку социально-экономического развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Украина гарантирует определение таких расходов общего фонда государственного бюджета Украины защищенными расходами, объем которых не может изменяться при осуществлении сокращения утвержденных бюджетных назначений». Еще какие-то вопросы есть?

Согласно закону, на территориях «с особым порядком» будут созданы отряды народной милиции. Скажите, пожалуйста, каким законом Украины определены полномочия такой милиции? И каким образом ее работа будет согласовываться с работой Министерства внутренних дел? В законе сказано: «Отряды народной милиции при охране общественного порядка реализуют полномочия, предусмотренные для них законами Украины». Я перечитал действующий Закон «О милиции», там нет ни слова ни о какой народной милиции. Если уж есть такая необходимость, напишите отдельный закон о «народной» милиции, примите его.

Полным абсурдом выглядит и норма о прокуратуре и судах: «В отдельных районах Донецкой и Луганской областей законами Украины вводится особый порядок назначения руководителей органов прокуратуры и судов, предусматривающий участие органов местного самоуправления в решении этих вопросов». Что это такое? Есть общий порядок назначения руководителей этих структур, определенный Конституцией.

Если была необходимость, можно было пойти другим путем, более цивилизованным. Например, издать закон о проведении эксперимента по децентрализации на отдельных территориях и вложить туда нормы, в какой-то степени выходящие за рамки конституционных предписаний и действующего законодательства. А так, как было сделано, то лучше бы написали, что на отдельных территориях Донецкой и Луганской областей вообще прекращается действие Конституции и законов Украины, это было бы по крайней мере честно.

По моему мнению, этот закон неприемлем, не способен к функционированию. В первую очередь потому, что нет субъекта, к которому он должен применяться, его в природе не существует.

Как бы там ни было, какие бы законы ни принимались, ясно, что это бойню не остановит. Это ведь понятно. И это очень прискорбно.

Подготовила Инга ЛАВРИНЕНКО