Правова система України: здобутки, прорахунки і перспективи

Минула вже понад чверть століття нашої сучасної державності. З погляду життя однієї людини — це не мало і не багато, але можна підбивати перші підсумки свого тимчасового перебування на планеті Земля.

З погляду історії людства, суспільств і держав — це мить, яку навіть важко виміряти й тим більше — підбивати якісь підсумки народження, становлення і розвитку. Хоча за цей час народилось і стало на ноги покоління нових громадян України, які встигли вже народити власних дітей. Ми, люди, так влаштовані Творцем, що все хочеться побачити, відчути та оцінити протягом свого власного земного життя, яке у вимірах світової історії є дуже коротким...

Одним з основних, базових елементів (цеглин) нормального життя суспільства в межах держави є її правова система, головним призначенням якої є підтримання балансу приватних і публічних інтересів у суспільно-державних відносинах. Враховуючи політичні, економічні та правові процеси, що відбувались в Україні протягом всіх цих років, закономірно виникає нагальне запитання: чи спроможна правова система нашої держави підтримувати цей баланс?

Тому й вирішив взяти на себе сміливість і відповідальність спробувати сформулювати певні варіанти відповідей на це запитання. Як правника за фахом і покликанням мене цікавить історія народження і становлення правової системи України протягом років нашої незалежності та самостійності.

До речі, традиційно вживаний в політології термін «незалежність» вважаю некоректним з огляду на те, що всі ми — люди й держави — є залежними один від одного і від Творця. Незалежність будь-кого завжди умовна і відносна. Тому надаю перевагу категорії «самостійність»: у власному світосприйнятті, в ухваленні власних рішень та у власній поведінці (діях чи бездіяльності), — якою наділений далеко не кожний з нас...

Вважаю, що належне (ефективне) функціювання правової системи у приватних, суспільних і державних відносинах є запорукою успішного розвитку кожного з нас, суспільства і держави в цілому. Тим більше що Конституція України проголошує: наша держава є суверенним і незалежним, демократичним, соціальним і правовим творінням народу України.

Що ж являє собою правова система будь-якої держави й України зокрема? На мій (і не тільки) погляд, ця система складається з кількох основних елементів.

По-перше, це законодавче і нормативно-правове поле (база), яке має забезпечувати стале і зрозуміле для людини регулювання усіх основних правових відносин в суспільстві й державі. По-друге — відповідні інструменти (органи) державного управління, що мають забезпечувати належне функціювання законодавчого і нормативного правового поля. По-третє — судова гілка влади, яка спроможна швидко та ефективно встановлювати (відновлювати) відносно справедливі правові відносини у суспільстві та державі.

Всі ці три елементи правової системи функціюють у постійній взаємодії, є взаємозалежними й спроможні ефективно виконувати своє призначення лише завдяки людям — фахівцям-правникам, які й уособлюють саму систему та її складники. Хронологічно-змістовний аналіз життєдайності цих трьох складників правової системи України за останні 25 років дозволяє презентувати їх таким чином.

1991 рік — народ України та його тогочасна політична еліта, збуджені та, певною мірою, налякані подіями 80-х — початку 90-х років, що відбувались в СРСР (включно з серпневим путчем 1991 року), стомлені більшовицько-комуністичною ідеологією, загнані у злидні буденного життя, загалом позитивно сприйняли Декларацію про незалежність України.

Керуючись генетичною пам’яттю і прагненням свободи та процвітання власного життя, ми феєрично одностайно проголосували на референдумі в грудні того ж року за самостійність України та ще й, пам’ятаючи свою гетьманську біографію, обрали першого президента держави (вважайте, гетьмана). Майже всі ми були впевнені, що державна незалежність і самостійність зовсім незабаром принесуть у наші домівки добробут і процвітання. Цього не сталося. Чому?

На мій погляд, тому, що ані народ у своїй переважній більшості, ані тогочасна політична та управлінська еліта не були готові до цього нового політико-правового статусу — психологічно, емоційно, економічно, організаційно, а також у правовому сенсі. Ми продовжували й багато в чому продовжуємо жити в СРСР, намагаючись позбутися його кайданів і стрибнути у нове, омріяне все ж таки меншістю, «західноєвропейське та американське» життя.

Законодавче і нормативне правове поле нової України ще відносно багато років продовжує живитись радянською правовою доктриною і законодавством. На той час у нас немає власної стабільної та визнаної в світі грошової одиниці, власної судової системи, власного урядування та власної патріотично вихованої армії — обов’язкових атрибутів державності. Все перейшло (отримано) у спадок від СРСР. Лише (начебто — довго, й одночасно — доволі швидко) п’ять років по тому — у 1996 році — ми ухвалюємо Конституцію України як Основний Закон, який вже тоді був визнаний в Європі та світі одним з найкращих і де-факто залишається таким дотепер.

Починається шалений та, у своїй більшості, хаотичний за темпами процес створення власного правового поля (законодавчої та нормативно-правової бази). Водночас на багато років консервується ухвалення базових законів — Цивільного та Кримінального кодексів, процесуальних кодексів, постійно вносяться зміни й доповнення до щойно ухвалених законодавчих і підзаконних актів.

Ґрунтовно не врегульовується пряма демократія в державі: періодичні зміни виборчого законодавства, відсутність законів щодо референдумів, постійні зміни в регулюванні діяльності основних органів державної влади та управління — Верховної Ради, Кабінету міністрів, президента, судової гілки влади і дотичних до її діяльності органів прокуратури, внутрішніх справ, митниці, податкової тощо...

Ось деякі статистичні дані щодо створення та функціювання правового поля на сьогодні:

1.Конституція України, ухвалена Верховною Радою 28 червня 1996 року, за 20 років свого існування змінювалась шість разів (2004, 2010, 2011, 2013, 2014, 2016 роки). Крім того, ще десять законопроектів, присвячених змінам до Конституції, попередньо схвалені Верховною Радою, але не ухвалені нею в цілому або ж «ветовані» Конституційним судом чи президентом держави. Переконаний, що нестабільність Основного Закону не може бути запорукою стабільності правової системи держави загалом.

2. В країні сьогодні є чинними 21 Кодекс і приблизно 230 законів, як можна судити з доступних інтернет-джерел. Якщо порахувати, скільки змін і доповнень (їх десятки, якщо не сотні, тисяч) вносились до цих законодавчих актів за всі роки їх функціювання, то можна лише орієнтовно уявити стан нестабільності нашого правового поля. А якщо додати до цього масиву всі підзаконні та інші нормативно-правові акти, що ухвалювались на виконання законів, часто-густо не правових (тобто заснованих на лобістських інтересах певних соціальних груп, а не на верховенстві права)! І як наслідок — в цьому океані законо- і нормотворення мали й мають жити наші громадяни та ефективно функціювати інші елементи правової системи держави й органи державної влади та управління.

Якщо до всього цього додати відсутність у суспільстві належного рівня правової культури, правових традицій і майже суцільну наскрізну корумпованість, то висновки щодо функціювання правової системи держави будуть зовсім невтішними.

Другим складником правової системи є інституційні інструменти державного управління, що мають забезпечувати ефективне урядування правової системи на основі чинного законодавчого і нормативно-правового поля. Насамперед це так звані правоохоронні органи: прокуратури, внутрішніх справ (міліції/поліції), національної безпеки, прикордонної та податкової (фіскальної) служби, митниці, організаційно-правові засади функціювання більшості з яких дістались нам у спадок від СРСР. Останнім часом додалися ще Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро та Державне бюро розслідувань.

Події останніх років у суспільстві та державі беззаперечно довели, що ці структури (органи) не відповідають вимогам часу. Намагання їх частково організаційно реформувати, «перефарбувати» (змінити назви й підпорядкування) очікуваних суспільством результатів не дали. Цей елемент правової системи переживає, на мій погляд, фазу стагнації й занепаду.

Під впливом внутрішньополітичних (Революція гідності) і зовнішньополітичних (сепаратизм та агресія Російської Федерації) обставин та під тиском власної небайдужої частини суспільства і західних партнерів нинішня влада вживає не до кінця продумані й несистемні як за змістом, так і за формою кроки щодо реформування цього складника шляхом створення нової патрульної поліції, переатестації поліцейських і прокурорських кадрів на нових — конкурсних — засадах, створення нових антикорупційних органів та органів досудового слідства (НАЗК, НАБУ, САП, ДБР). Все це реформування відбувається під шаленим тиском і певним саботажем з боку наявних структур та їхнього кадрового ресурсу.

Несистемність, вибірковість, поспішність, непослідовність їх реформування і створення, бажання переважної більшості можновладців (включно з першими особами держави) продовжувати керувати цими структурами в ручному режимі, дифузія капіталу і влади — все це не створює належних умов і пристойного клімату для швидкої та ефективної перебудови правової системи в її всеосяжному розумінні.

Третім важливим складником правової системи держави є судова гілка влади, від ефективної діяльності якої напряму залежить клімат правових відносин у суспільстві та підтримання належного правового порядку на засадах верховенства права.

На основі хронологічного та змістовного аналізу законодавчих актів і практики, якими протягом 25 років регулювалась діяльність органів правосуддя, можна виокремити сім основних етапів становлення і одночасно — знищення судової влади в Україні.

Нині ми перебуваємо на восьмому етапі реформування судової гілки влади, який фактично розпочався у другій половині 2015 року після Революції гідності. Цей етап, який з не до кінця зрозумілих причин розпочався чомусь із ліквідації вищих судових інстанцій (Верховного суду України й вищих спеціалізованих судів) та утворення нового Верховного суду у складі аж чотирьох касаційних судів і Великої судової палати, ще має бути підданий ґрунтовному аналізу, включно з процедурами конкурсного відбору суддів та участі в цьому процесі інститутів громадянського суспільства в особі Громадської ради доброчесності.

Попри вжиті протягом 25 років перманентні заходи щодо створення нової за змістом судової гілки влади й поліпшення її діяльності, невирішеними, на мій погляд, залишаються проблеми:

1) оптимізації принципів побудови судової системи України з метою зменшення адміністративного і політичного тиску на суддів та значного рівня їхньої корумпованості;

2) забезпечення доступності правосуддя;

3) внесення змін до процедури створення, реорганізації та ліквідації судів, а також процедур відбору кандидатів на посаду судді;

4) реалізації закріпленого в Конституції права громадян брати участь у здійсненні правосуддя (створення судів присяжних);

5) доцільності існування господарських судів.

Сім попередніх етапів реформування судової гілки влади були не повністю продуманими, частковими й несистемними, а також політично заангажованими. Практично кожне нове скликання Верховної Ради України і черговий президент держави намагалися перебудувати судову гілку влади під свої власні політичні та корпоративні інтереси, залишаючи адміністративний, політичний і фінансовий вплив на процедури добору і розстановки суддівського корпусу та на ухвалення необхідних їм судових рішень.

Наскрізним складником правової системи є кадровий ресурс і потенціал, який фактично й уособлює її функціювання. І це найбільш проблемний і найбільш вагомий, на мій погляд, складник, що має забезпечувати ефективність всієї системи.

Зупинюся лише на кадровій політиці вищого рівня державного управління в базових органах правової системи.

Відомо, що в умовах України кожна зміна першого керівника будь-якої установи, організації чи підприємства, а тим більше органу державної влади чи управління тягне за собою, у переважній кількості випадків, суттєві кадрові перестановки та зміни у всій вертикалі управління. Такі зміни природні лише за умови, коли вони викликані не політичною доцільністю, не домовленостями (зокрема й корупційними) між основними гравцями політичних, юридичних і економічних баталій, а метою і бажанням вдосконалити й поліпшити управлінські процеси, щоб у найкоротші строки досягти позитивних результатів — покращення життя людини та суспільства загалом. Про що ж свідчить мій лише статистичний аналіз кадрових процесів у цьому напрямі за минулі 25 років?

Президент України — глава держави. За ці роки змінилося п’ять президентів і один — виконувач обов'язки президента. Лише один з президентів працював на посаді два строки поспіль (майже 11 років). Один — повний строк (п'ять років). Двоє інших — неповні строки, причому Віктор Янукович, пропрацювавши неповний строк, просто втік з країни.

Всі президенти України в той чи інший спосіб самі безпосередньо порушували приписи Конституції та законів України або байдуже спостерігали й навіть заохочували такі порушення з боку представників інших гілок влади. Жоден з президентів не докладав необхідних зусиль і волі до створення і розвитку ефективної правової системи держави, намагаючись водночас впливати на її діяльність на користь певним особистим чи груповим інтересам. Така діяльність президентів держави не сприяла стабільності правової системи держави і як наслідок — укріпленню правового порядку та створенню сталих правових традицій і правової культури у суспільстві.

Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади. За 25 років працювали вісім скликань Ради, що значно більше, ніж передбачено Конституцією України. За цей же час десять разів змінилися голови парламенту, але жоден не забезпечив бездоганного керівництва діяльністю Ради та неухильного дотримання приписів Конституції України й Регламенту ВР щодо законодавчих процедур.

Кабінет міністрів України — вищий орган виконавчої влади. За 25 років змінилося 18 складів уряду держави, зокрема 14 прем’єр-міністрів. Чотири прем’єр-міністри очолювали по два різних склади уряду. Найбільша плинність урядової команди була за часів президентства Леоніда Кучми (сім складів КМУ і сім прем'єр-міністрів за 10 років його каденції). Тобто кожен уряд України в середньому працював не більш як півтора року, чого, безумовно, вкрай замало для стабілізації економічної та правової систем держави. Негативні наслідки таких змін і ротацій для країни — відомі.

Верховний суд України — найвищий судовий орган. За часи незалежності змінилося семеро голів Верховного суду. Втім, у кадровому плані ВСУ був найстабільнішим інститутом держави, а плинність кадрів до останнього часу була найменшою саме у судовій гілці влади. Водночас непрозорі методи відбору кандидатів на суддівські посади протягом останніх 10–15 років, випробувальний строк для вперше призначених суддів у п'ять років, політично-квотний принцип призначення, переведення та звільнення з суддівських посад, особливо — голів судів усіх рівнів, невдала «мала судова реформа», позбавлення функції правосуддя Верховного суду України, невиконання судових рішень, корумпованість значної частини суддів і тих, хто був дотичним до їх призначення і звільнення, поступово призвели до нівелювання вагомості судових рішень, втрати довіри до судової гілки влади з боку усіх верств і прошарків суспільства і як наслідок — руйнування цього найважливішого складника правової системи держави.

Конституційний суд України — єдиний орган конституційної юрисдикції (конституційного контролю) та один з найвагоміших інструментів гарантії стабільності конституційного ладу і правової системи держави. Попри той факт, що Конституційний суд було створено ще на початку функціювання сучасної держави у 1992 році й був призначений його перший голова — професор Леонід Юзьков, суд розпочав свою діяльність лише у 1996 році після ухвалення Конституції. За цей час до складу КСУ обирались і призначались 35 осіб за квотним принципом — по шестеро від Верховної Ради, президента і З'їзду суддів. Четверо суддів були призначені президентом, але не набули повноважень з різних причин. Четверо суддів були звільнені у 2014 році з посад у зв’язку з порушенням присяги судді. Слід зазначити, що перший склад Конституційного суду, до якого увійшли у своїй більшості знані правники-науковці та авторитетні судді загальних судів, загалом впорався із завданням конституційного контролю і не припускався грубих помилок у своїх рішеннях, забезпечуючи стабільність Конституції й законів України. Наступні склади КСУ відзначились прикрими помилками й недоречностями у напрацюванні та обґрунтуванні власних правових позицій. Особливо це стосується проведення конституційної реформи за часів президентства Януковича. Конституційний суд України останніми роками втратив свій позитивний вплив на стабільність конституційного ладу і законодавства держави та опосередковано сприяв падінню рівня довіри суспільства до судової гілки влади та розбалансуванню правової системи держави.

Міністерство юстиції України — центральний орган виконавчої влади, діяльність якого покликана утверджувати у сфері державного управління принципи правової визначеності та справедливості, забезпечення реалізації законних прав та інтересів людини й громадянина в Україні. За минулі 25 років міністерство очолювали десятеро міністрів. З них один — тричі та двоє — по два рази. При цьому двічі (1992, 1995) були періоди (декілька місяців), коли міністри взагалі не призначались. Тобто кожен з 10 міністрів працював на своїй посаді в середньому два з половиною роки, що також не сприяло ефективному виконанню функцій міністерства та опосередковано — стабільності й розбудові правової системи держави.

Прокуратура України — спеціальний орган нагляду і контролю за додержанням законності та боротьби зі злочинністю у державі, що не входив структурно до жодної з гілок влади, з широкими репресивними повноваженнями фактично до останнього часу (до внесення змін до Конституції у 2016 році). За минулий період органи прокуратури очолювали 17 генеральних прокурорів. З них: один — тричі й двоє — двічі. Плинність генеральних прокурорів можна певною мірою порівняти лише з плинністю прем'єр-міністрів, яких було 14. Враховуючи інтегровану вертикаль підпорядкованості прокурорських кадрів, ці зміни керівництва неминуче призводили до шаленої плинності кадрів прокурорів на місцях (у містах, районах, областях).

До цього слід додати пручання прокурорської системи ухваленню нового Кримінального процесуального кодексу України та закону «Про прокуратуру», тяганину з відмовою від загального нагляду, збереження за собою дуже тривалий час функції досудового розслідування злочинів, залежність генерального прокурора при його призначенні та звільненні з посади від позиції президента держави тощо.

Служба безпеки України — центральний орган виконавчої влади, основним завданням якого є забезпечення внутрішньої та зовнішньої національної безпеки держави. За ці роки служба також пережила чимало реформ та «оптимізацій», її очолювали 11 голів. З них двоє — двічі кожен. Тобто в середньому кожен голова СБУ працював на своїй посаді два з половиною роки. Така плинність керівництва Служби не слугувала підвищенню її авторитету і професіоналізму співробітників, а також негативно вплинула на формування правової системи держави.

Міністерство внутрішніх справ (в народі має спрощену назву — міліція/поліція) — центральний орган виконавчої влади, функціювання якого спрямоване на забезпечення громадського порядку і боротьбу зі злочинністю, включно з досудовим розслідуванням вчинених злочинів, а також виконання інших важливих функцій держави щодо захисту прав і свобод людини й громадянина. За минулий час цей орган очолювали 11 міністрів (простежується повний збіг з кількістю голів СБУ). З них двоє очолювали міністерство — двічі, один був міністром тричі. Тобто й міністри внутрішніх справ працювали на своїх посадах у середньому по два з половиною роки. Враховуючи, що за ці роки з органів внутрішніх справ було звільнено з різних причин чимало професіоналів, що МВС перебувало у постійному стані косметичних та організаційних реформ, а його працівники також піддані корупції на фоні наявних корупціогенних ризиків самої їхньої діяльності, можна зробити висновок про те, що діяльність органів внутрішніх справ також не сприяла стабільності та ефективності правової системи держави, а навпаки. Багато в чому — закладала фундамент її руйнування.

Митна служба і Податкова інспекція (служба) — центральні органи виконавчої влади, діяльність яких мала бути спрямована на захист економічних інтересів держави й суспільства.  До останніх років (2011), коли вони увійшли як складові частини до Міністерства фінансів, а згодом — Фіскальної служби, ці органи очолювали: Митну службу — семеро очільників; Податкову — десятеро очільників. Найдовше — шість років — на посаді глави Податкової служби перебував Микола Азаров. Він фактично і перетворив цей орган на жорстку репресивну службу з «вибивання» податків за будь-яких умов. Водночас за достатньо стислий строк пан Азаров створив належні матеріально-фінансові умови для працівників служби. На жаль, одночасно Митна служба перетворилась у своїй переважній більшості на «дах» для контрабанди товарів і послуг.

Таким чином, обидва ці державні органи виконавчої влади не сприяли, на мій погляд, утвердженню законності в економічній сфері, руйнували правову систему держави й сприяли розвитку корупції та свавілля у державному управлінні.

Декілька слів щодо побіжного аналізу діяльності інститутів нотаріату й адвокатури у правовій системі держави.

Можна констатувати, що нотаріат загалом достойно реформувався і достатньо надійно забезпечує надання нотаріальних послуг, чому сприяло, зокрема, введення інституту приватних нотаріусів.

З діяльністю адвокатури все значно складніше. На мій погляд, адвокатура сьогодні являє собою розпорошену спільноту юристів з постійним внутрішнім протистоянням, що не можна назвати здоровою конкуренцією. Держава весь час намагається приборкати представників цієї вільної й дуже потрібної суспільству (і державі також) правничої професії. Недостатньо високий і непрозорий рівень професійного і морального відбору кандидатів до цеху адвокатів, відсутність дієвих механізмів самоврядування та професійної відповідальності представників цього інституту, на жаль, також не сприяють належному укріпленню і розвитку правової системи держави. Водночас слід визнати, що адвокатура попри всі негаразди й латентне протистояння у своєму середовищі все ж таки виживає і подає надію на одужання в не дуже далекому майбутньому.

Важливим складником належної розбудови правової системи України на засадах Європейських принципів і стандартів є розв’язання проблем підготовки та підвищення кваліфікації кадрів правників (юристів) в наших вищих навчальних закладах та допуску до правничої професії.

Юридична освіта переважно залишається поки що радянською, базуючись на формально догматичних позитивістських концепціях і доктринах.

Не до кінця зрозумілою залишається реальна роль (точніше — її відсутність) правової науки та наших наукових установ в становленні й розвитку правової системи держави. Яке значення для реального державотворення та підвищення ефективності функціювання цієї системи мають сотні захищених кандидатських і докторських дисертацій з правознавства? Попит на результати таких, переважно,  мабуть, корисних наукових правових досліджень — в державі відсутній.

Окремою проблемою розвитку нашої правової системи є розпорошеність правничої спільноти по різних професійних «кутках-спільнотах», а також відсутність єдиних деонтологічних норм професійної етики, спрямованих на утвердження високого рівня професійної відповідальності правників за результати своєї діяльності.

Не претендуючи на всебічний, повний і глибинний аналіз всіх ознак і складників правової системи держави, цією статтею я хочу лише привернути увагу небайдужих читачів до наявних проблем та спробувати започаткувати ґрунтовну дискусію, спрямовану на поліпшення функціювання цієї системи.