Земля кличе? Чи зможе нова Рада створити ринок землі сільськогосподарського призначення

Початок роботи парламенту нового скликання означає не тільки простір для реалізації новаторських пропозицій, але й повернення до питань, які вже тривалий час стоять на порядку денному і ніяк не дочекаються на свою чергу. Чи не головним претендентом на депутатську увагу серед них є запровадження купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення. Саме цього від української влади тривалий час вимагають міжнародні фінансові інституції, про важливість земельної реформи (під якою розуміється та ж сама купівля-продаж) нещодавно заявив і керівник дипмісії США в Києві Вільям Тейлор.

Купівля-продаж земель сільськогосподарського призначення — питання з бородою

З ухваленням у жовтні 2001 року Земельного кодексу відповідно до Конституції України начебто були закріплені гарантії набуття та реалізації права власності на землю сільськогосподарського призначення. Однак п. 15 розділу X кодексу містив обмеження: «Встановити, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення <…> товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України — власники земельних часток (паїв) не вправі до 1 січня 2005 року продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім міни, передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб».

А вже за три роки після ухвалення Кодексу цифру «2005» було виправлено на «2007», а згадку про обмін землею сільськогосподарського призначення — вилучено. І процес пішов! Та ще й як. Дати замінялися на інші, а невеличкий пункт Перехідних положень стрімко розростався в обсязі. Дещо екзотичним було втручання в цей тривалий процес Конституційного суду у 2008 році, але там ішлося не про зміст, а про форму процесу: КСУ тоді постав проти внесення змін до поточного законодавства законом про бюджет.

Ще одна «родзинка» вже останніх років — Верховна Рада подовжувала мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення відповідними законами щоразу тільки на один рік. Останнє подовження — законом від 20 грудня 2018 року — до 1 січня 2020 року.

Утім, найсуттєвішою новацією була поява в Кодексі умови запровадження ринку землі — ухвалення закону про обіг земель сільськогосподарського призначення. Вже у листопаді 2012 року уряд одержав доручення розробити відповідний законопроект, для цього чергове відтермінування надавало йому цілих три роки. Щоправда, у парламенті роком раніше вже було узято за основу законопроект «Про ринок землі», але народні депутати наперед знали, що це не той закон, хоч і були наміри змінити його назву на необхідну.

Цікаво, що Верховна Рада VIII скликання тричі (у 2015, 2016, 2017 роках), пішовши кривим шляхом «попередників», давала доручення урядам Яценюка та Гройсмана підготувати відповідний законопроект. Останній термін — до 1 липня 2018 року. Не допомогло. Хоч у квітні 2017-го Кабмін тяжів до перевиконання покладеного на нього обов’язку — за своїм планом дій збирався подати необхідний законопроект вже у другому кварталі того ж таки 2017 року. Але то, видно, був порух бюрократичних душ під впливом конкуренції: у парламенті ініціативні депутати підготували навіть два законопроекти (О. Мушак, С. Хлань, П. Різаненко та інші — реєстр. №5535 від 13 грудня 2016 року; А. Корнацький — реєстр. №5535-1 від 28 грудня 2016 року). Та що урядовцям до депутатських фантазій?

Між тим, доволі екзотична ситуація, коли право на земельну власність начебто є, але відчуження її тимчасово (якихось 18 років) заборонено, стала вже предметом розгляду і в Європейському суді з прав людини (справа «Зеленчук і Цицюра проти України»). Щоправда, рішення ЄСПЛ від 22 травня 2018 року вимагає від України відшкодування тільки судових видатків позивачів. Зазначено, «що встановлення порушення саме по собі становить достатню справедливу сатисфакцію за будь-яку моральну шкоду, завдану заявникам». Однак судом констатовано тривалість періоду, протягом якого діють обмеження; широкий обсяг цих обмежень, що перешкоджає заявникам відчужувати їхню землю сільськогосподарського призначення майже у будь-який спосіб та використовувати її з будь-якою іншою ціллю, крім сільського господарства; загальний та негнучкий характер обмежень, які не підлягають жодному індивідуальному перегляду або виключенню. Тож стежку до Страсбурга з цього питання вже второвано.

Зауважмо, що на сьогодні є серйозні аргументи як «за», так і «проти» купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення. Причому як суто економічного забарвлення (прийдуть чи не прийдуть інвестиції в аграрний сектор економіки), так і політичного (чи вціліє середнє та дрібне землеволодіння). Тож є сенс звернутися до позиції щодо цього питання Верховної Ради VIII скликання.

Звивисті шляхи попередників щодо ринку земель сільськогосподарського призначення

Передусім слід зазначити, що п’ять років тому на дострокових виборах до парламенту йшли політичні сили, які здебільшого воліли не визначати своє ставлення до купівлі-продажу землі сільськогосподарського призначення. Ані програма «Народного фронту» з претензійною назвою «Відновлення України», ані передвиборчі програми партій «Блок Петра Порошенка» та «Опозиційний блок» — переможця та призерів тодішніх змагань — взагалі не згадували про це питання.

Що ж до інших, менш впливових трьох політичних сил, то вони розійшлися у поглядах. «Самопоміч» до своєї передвиборчої програми включила вимогу «перетворення землі сільськогосподарського призначення на актив українського селянина, аби він міг залучати інвестиції і розвивати своє господарство». Себто у дещо завуальованій формі йшлося про ринок землі. Натомість «План Ляшка. Перемога України» був категоричним: «Ми заборонимо продаж землі і ліквідуємо нелегальний земельний ринок, на якому збагачуються товстосуми та спекулянти». «Батьківщина» у своїй передвиборчій програмі пропонувала залишити «сільськогосподарську землю в державній власності та відновити безкоштовну видачу земельних актів. Громадяни зможуть продавати паї державі за вигідною ціною».

Слід зауважити, що представники і Радикальної партії Олега Ляшка, і ВО «Батьківщина» у своїй парламентській діяльності спробували реалізувати передвиборчі обіцянки. Принаймні, подовживши мораторій на продаж-купівлю землі сільськогосподарського призначення бодай на п’ять років. І законопроекти, внесені в першому випадку групою депутатів від РПЛ, а в другому — особисто лідеркою партії, були не тільки зареєстровані, але й поставлені на голосування. От тільки необхідної підтримки вони не здобули. Зокрема, внесений Юлією Тимошенко законопроект №5476 від 1 грудня 2016 року, який передбачав продовження мораторію на купівлю-продаж сільськогосподарських земель до 1 січня 2022 року, підтримали усього 145 депутатів.

Щоправда, чотири рази у сесійній залі парламенту ставилися на голосування законопроекти інших суб’єктів законодавчої ініціативи про продовження мораторію на наступний рік. І в усіх випадках вони були підтримані. От тільки підтримка якось весь час змінювалася, нагадуючи вулицю з однобічним рухом. Найкраще це показує така невеличка таблиця:

Слід відзначити, що ще у 2015 році практично усі фракції та позафракційні депутати віддавали голоси «за» подовження мораторію на купівлю-продаж землі сільськогосподарського призначення. Рішення підтримано конституційною більшістю. Дискусій особливих і не могло виникнути: 5 листопада законопроект внесено, а за п’ять днів розглянуто й ухвалено. Вже за рік кількість опонентів зросла, найбільше їх було серед позафракційних та президентської партії. Сам законопроект було подано як альтернативний до законопроекту Тимошенко.

А у 2017‒2018 роках підтримка мораторію на купівлю-продаж землі сільськогосподарського призначення суттєво зменшилася. Мораторій достатньо одностайно підтримували фракції «Опоблоку», РПЛ, «Батьківщини», груп «Відродження» та «Воля народу». Натомість серед фракцій БПП, НФ і «Самопомочі» єдності в цьому питанні не спостерігалось. Зросла кількість альтернативних законопроектів — показник депутатської сваволі. У 2017 році їх було вісім, а у 2018-му — аж 15. На останньому голосуванні половина альтернативних законопроектів надійшла від нардепів з фракції БПП.

А що ж глава держави, на якого орієнтувалася найбільша парламентська фракція? Він теж був у сумнівах. У 2016 році в посланні до Верховної Ради, зазначаючи, що відсутність «права на вільний продаж і купівлю землі сільськогосподарського призначення, безумовно, стримує інвестиції в аграрну сферу, понижує і порушує права селян…», Порошенко називав мораторій винятково даниною громадській думці. Ще категоричніше критика пролунала у наступному посланні: «Мільйони людей формально володіють землею, але за них вирішили, що вони не здатні нею розпоряджатися, і запровадили абсолютно неконституційний мораторій». Однак чомусь гарант Основного Закону відповідних заходів не вжив. Зокрема, ветувавши ухвалені закони.

Та якщо мораторій сприймався як данина громадській думці, то помітне зниження прихильності до нього серед депутатського корпусу, та ще й напередодні виборів, опосередковано свідчить якщо не про зміну громадської думки, то принаймні про зміну депутатських уявлень щодо стану цієї думки. Певною мірою це виявило і ставлення до питання про купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення на цьогорічних виборах.

Купівля-продаж земель сільськогосподарського призначення: на шляху до нового парламенту

У програмі політичної партії «Слуга народу» про можливість продажу землі сільськогосподарського призначення не згадується. Утім, нагадаємо, що на попередніх перегонах фаворити це питання також обійшли увагою, що зберегло їм свободу рук у парламенті. Проте в цьому випадку варто врахувати, що у програмі кандидата на пост президента України Володимира Зеленського висловлено цілком однозначну позицію. У розділі «Заможний громадянин — заможна держава» серед пріоритетів названо «формування прозорого ринку землі».

Детальніше у контексті протиолігархічної політики «за» ринок землі сільськогосподарського призначення висловлюється у своїй програмі і «Голос»: «Ми створимо чесний та прозорий земельний ринок, на якому агрохолдинги не зможуть за копійки орендувати землю у її власників-селян. Для цього ми забезпечимо якісне наповнення та роботу електронного земельного кадастру, правила користування землею. <…> Після запуску ринку землі державні та комунальні землі будуть продаватися та надаватись в оренду через відкритий електронний аукціон».

У передвиборчій програмі політичної партії «Європейська солідарність» та програмі кандидата на пост президента Петра Порошенка це питання знову обійдено увагою. Врешті-решт таке становище відображає схильність до ситуативних рішень.

А от передвиборча програма партії «Опозиційна платформа — за життя» містить дещо компромісну формулу: «Збереження землі у власності українських селян. Відкриття ринку сільськогосподарської землі — виключно за результатами загальнонаціонального референдуму». Ця ж позиція була на президентських виборах сформульована у передвиборчій програмі Юрія Бойка.

Деяку схильність до компромісу відображає і «Нова економічна стратегія» ВО «Батьківщина»: «Мораторій на продаж сільгоспземлі буде продовжено. Але фермери, малі та середні сільгоспвиробники, які живуть і працюють на землі, зможуть викупити свою землю без аукціонів за рахунок пільгових кредитів. У людей, які захочуть продати свої паї, держава розпочне їх викуповувати за ринковою вартістю». Зауважимо, що у передвиборчій програмі кандидата на пост глави держави Юлії Тимошенко про мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення взагалі не йшлося.

Передвиборчі програми політичних партій, які не пройшли до парламенту, але мають там своїх представників і помітну електоральну підтримку, засвідчують зміни у ставленні політичної еліти до землі сільськогосподарського призначення як товару. Зокрема, партія «Сила і честь» до ключових елементів стратегії економічного розвитку України відносить «ефективну земельну реформу з впровадженням такої моделі ринку землі, яка б забезпечила рівний та конкурентний доступ до землі для всіх учасників ринку».

«Опоблок» формулою про належність землі українцям фактично відтворив конституційне формулювання, уникнувши чіткої відповіді на запитання, чи буде земля сільськогосподарського призначення продаватися. Обійдено це питання у програмі «Української стратегії Гройсмана». Взагалі не згадується про нього у передвиборчій програмі Партії Шарія.

Проголосивши вибори «боєм за землю», Радикальна партія Олега Ляшка, однак, у своїй передвиборчій програмі порівняно з попередніми виборами пом’якшила категоричність тверджень: «Продати землю можна лише один раз. А що ми залишимо дітям? Тому продавати треба продукцію, вирощену на землі».

Єдиною політичною силою, яка рішуче висловилась проти продажу землі сільськогосподарського призначення, є ВО «Свобода», що, утім, за результатами парламентських виборів посіла тільки одинадцяте місце. У її програмі «Україна — понад усе!» зазначено: «Заборонити торгівлю стратегічним ресурсом України — землею с/г призначення. Надавати її в довгострокове володіння винятково українцям із правом родинної спадщини або продажу державі».

Однак загалом як парламентські, так і відносно впливові позапарламентські політичні сили у своїх оприлюднених програмах якщо не схиляються до перетворення сільськогосподарських земель на товар, то воліють ухилитися від визначення власної позиції. Це опосередковано можна розглядати як результат певних суспільних змін. Ймовірно, мораторій на купівлю-продаж землі сільськогосподарського призначення триває надто довго, щоб можна було почуватися власником. Особливо за умов украй низької орендної плати: орендувати еталонний український чорнозем значно дешевше, аніж піски та болота у сусідніх країнах. З іншого боку, виникає запитання: якщо держава допускає, наприклад, копійчану орендну плату за землю, то чи не допустить вона й її відчуження за крихти від справжньої вартості?

Український політикум здебільшого вже готовий до відмови від мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення. От тільки немає жодної визначеності щодо змісту законодавчого регулювання обігу земель. А сумна доля двох законопроектів, для розгляду яких не знайшлося часу, наводить на думку, що й іншим законопроектам із цим самим предметом законодавчого регулювання буде вельми сутужно. Політики поки що оперують оціночними поняттями, між тим диявол ховається в гущавині дрібниць, часто-густо суто технічного характеру. Чи проберуться через неї новообрані депутати?