Мораторій на землю: лікар має не лише ставити діагноз, а й лікувати

Земельна реформа, земельний ринок, мораторій — напевно, одні з найбільш яскраво виражених невирішених проблем за весь період незалежної України.

Мене завжди цікавить думка колег, як однодумців, так і опонентів (особливо), що природно. Те почуття, що я маю щодо до тих, хто доклав руку до розробки й здійснення процесу земельної реформи в Україні, можна назвати «співчуттям». Маючи понад 30-річний досвід роботи в земельних відносинах в Грузії, зокрема безпосередньо у проведенні земельної реформи, можу з цілковитою впевненістю сказати: саме вони своїми необдуманими діями завели країну в багаторічний глухий кут, і процес, який за умови гарного його планування мав принести багато користі, завдав країні чималої шкоди.

Історія хвороби

Ситуацію, що склалася на сьогодні, неважко було спрогнозувати на самому початку земельної реформи. Розмір пайових ділянок, безоплатно переданих працівникам сільської галузі, коливається від 0,18 га до 20 га, що, природно, нелогічно. Такий розкид був обумовлений двома чинниками: постановою Верховної Ради Української РСР «Про земельну реформу» (18 грудня 1990 року) всі землі України з 15 березня 1991 року було оголошено об'єктом земельної реформи й не була визначена єдина максимальна норма паїв по країні загалом. За підсумками земельної реформи було передано 28 млн га, що становить близько 70% угідь. Ось і доводиться замислюватися про ефективність і адекватність проведеної реформи.

Мораторій — це погано і навіть дуже, але відсутність досконального аналізу помилок і прорахунків у здійсненні процесу до сьогодні не дає можливості відчутного прогресу для його скасування. У державі, яка прагне стати в ряд з цивілізованими країнами, має бути цивільний ринок землі, але його немає. І, як би від мене дивно не звучало (я є прихильником цивілізованого ринку), я певен: скасування мораторію за нині чинної законодавчої бази було б гірше за саму дію мораторію.

Про скасування мораторію говорили багато високопосадовців України, багато було прогнозів і обіцянок, але він став схожий на казкового героя Кощія Безсмертного.

Колишній президент України Віктор Ющенко мораторій вважав головною причиною корупції і висловлював надію, що 2008 року Верховній Раді вдасться його скасувати, але все так і залишилося. Проти продовження мораторію виступає і нинішній президент Петро Порошенко, але через наявні реалії йому довелося знову двічі продовжити його до 1 січня 2018 року. Загалом мораторій було продовжено 8 (!) разів.

Заборони такого роду, тим більше невирішені протягом багатьох років, сприяють процвітанню корупції і тіньових відносин, через що державна скарбниця несе величезні грошові збитки, що негативно впливає на імідж країни. Слід зазначити, що дія мораторію не є перешкодою для здійснення протизаконних дій: за 2004–2009 роки в обхід мораторію було продано 4,7 млн га пайових земель.

Проблема мораторію на сьогодні є однією з найболючіших. Перебираючи матеріали — інтерв'ю та статті посадових осіб, вирішив без коментарів навести перелік заголовків малої частини публікацій (за хронологією):

«Уряд готовий зняти мораторій на продаж землі» (Микола Присяжнюк, міністр аграрної політики, 07.05.2010); «Рада відмовилася продовжити мораторій на продаж землі» (02.03.2011); «Ложкін прогнозує початок продажу сільгоспземлі в Україні з 2016 року» (14.04.2015); «Депутат: Повноцінного ринку землі не варто очікувати в найближчі 3–5 років» (Олег Кулініч, голова підкомітету з питань земельних відносин Аграрного комітету ВРУ, 09.09.2016); «Порошенко виступає за скасування мораторію на продаж землі» (06.09.2016); «Аграрії вийшли під Раду проти торгівлі землею» (04.10.2016); «Парубій: Земельний мораторій має бути продовжено» (04.10.2016); «Міклош: Продовження мораторію на продаж землі матиме негативні наслідки» (Іван Міклош — співзасновник Стратегічної групи радників з підтримки реформ в Україні, 12.10.2016); «Наливайченко: Мораторій на відчуження земель не можна знімати без референдуму»; «Гройсман: Земельна реформа має бути проведена до 2020 року» (28.12.2016); «Світовий банк закликає Україну скасувати мораторій на продаж земель» (13.07.2017); «МінАП планує у вересні внести в Раду законопроекти для запуску ринку землі» (27.07.2017); «Кононенко: Земельну реформу перенесуть на наступний рік» (29.09.2017).

Прем'єр-міністр України Володимир Гройсман під час візиту до США заявив: «У нас є три вороги: Росія, корупція, популізм. Це повноцінні вороги, які сьогодні заважають розвитку України». Я повністю згоден з оцінкою, і дорогого мені читача залишаю в роздумах: чого ви тут знайшли більше — популізму, порожніх обіцянок чи тверезої оцінки проблеми, скільки гучних обіцянок було прострочено.

«Символом імпотенції реформ» влучно назвав тривалий мораторій улюблений багатьма співак Святослав Вакарчук.

Консиліум народом обраних

У статті «Земля: позитив і ризики запровадження ринку» свою думку щодо земельних відносин висловила група народних обранців, які відповідають за ухвалені закони. Їхні думки дуже цікаві й дають поживу для роздумів, на які зміни й коли можна чекати у вирішенні земельних проблем.

Перший респондент — Леонід Козаченко (фракція БПП). Аналізуючи перспективи завершення земельної реформи, він відзначає два позитивних чинники цього процесу — можливість безперешкодного продажу і застави пайових земель, тих прав, якими не змогли скористатися мільйон померлих пайовиків. На його думку, головною перешкодою позитивного вирішення проблеми мораторію є те, що «напруга навколо цього питання в суспільстві й парламенті є дуже великою». Насправді все так і є, ця напруга накопичувалась роками, але не з вини працьовитих селян.

Респондент розмірковує про наболілі проблеми: де взяти гроші на купівлю земель і як їх консолідувати, як визначити пріоритети підбору покупця серед кількох претендентів. Є проблеми, які держава зобов'язана вирішити, а деякі проблеми природні, на довгу перспективу і нічого спільного не мають з земельними відносинами. Адже, попри несприятливу економічну ситуацію, було проведено приватизацію житлового сектора і об'єктів різних призначень, вони давно вже стали предметами ринкових відносин. Власною позицією «у нас майже мільйон людей померли, а могли би продати землю і витратити ці гроші на лікування» Козаченко демонструє свою прихильність реформам.

Однією з проблем під час розмежування пайових ділянок буде консолідація дрібних земельних ділянок. Але це проблема гостро стоятиме за необхідності створення масиву для фермерських господарств, а площа пайових ділянок для однієї сім'ї навіть дуже пристойна. Процес консолідації земель має бути природним і непримусовим. Тільки вільна купівля-продаж і обмін земельних ділянок можуть сприяти цьому процесу, жоден закон не зможе бути ефективнішим за вільний ринок. Але тут перепоною стоїть поки що чинний мораторій.

Важко здійснюваною мені видається ідея визначення пріоритету серед покупців під час приватної операції: хто замість власника визначатиме різні нюанси або які навички конкурентів компенсуватимуть власникові ділянки різницю в ціні.

У країні має бути один закон, що однаково регулює всі процеси, тож обґрунтоване побоювання Козаченка про можливість розпаювання земель не у всіх селах не повинно мати місця — гібридність і вибірковість треба повністю виключити.

Респондент озвучує плани уряду щодо створення фінансової установи на кшталт земельного банку і дешевих позик у розмірі 3% річних. У країнах ЄС довгострокові банківські кредити у 2–3% річних — звичайна справа: вони видаються з метою придбання нерухомого майна або започаткування бізнесу, а вся документація готується зі звичним для європейців комфортом. Але ця блискуча ідея, враховуючи українські реалії — високий рівень корупції і стандартні банківські 15–20% річних (і то максимум на рік) — приречена на провал. Нагадаю, що Земельний банк в Україні існував у 2012–2014 роках. Його було ліквідовано «через корупцію», що було схвалено президентом України.

На доповнення наведу цитату з блогуКозаченка, в якому більш детально описано механізм гарантії застав: «Ми знаємо, що держава має понад 10 млн га сільгоспземлі у власності. Для першого етапу забезпечення діяльності іпотечного банку другого рівня можна передати в заставу близько 5 млн га держземель. При цьому Україна має співпрацювати не з одним, а відразу з кількома великими міжнародними фінансовими інститутами, які нададуть кошти українському іпотечному банку».

Бізнес сам по собі є справою доволі ризикованою, тим більше в сільському господарстві: окрім типових факторів, на ціноутворення для всіх сфер бізнесу в аграрному секторі діє додатковий ризик-фактор — природні умови. І, наскільки мені відомо, страхові компанії не демонструють величезного завзяття щодо страхування врожаю, та й самі сільгоспвиробники не проявляють активності в цій справі.

Так ось — що трапиться, якщо підприємство не зможе повернути борг у визначений термін? Чи має право держава ризикувати загальнодержавними землями? Адже в разі недобросовісності одного підприємства банк-кредитор забере землю, що належить усім громадянам України. Крім того, не відома стратегія функціювання банку: скільки відсотків від загальної суми застави покриє держава, яким регіонам буде віддано пріоритети (центральним, периферичним, проблематичним в частині демографії та робочої сили). Дай Боже, щоб ідея виправдала себе, але, попри запевнення Козаченка: «Ще раз — держава не несе жодних ризиків», з побоюванням дивлюся на цей ризикований задум.

За інформацією пана Козаченка, прем'єр-міністр Володимир Гройсман під час нещодавнього засідання робочої групи заявив, що «ставить перед собою завдання запровадити земельну реформу з 1 січня. При цьому він додав, що якщо виникнуть серйозні проблеми, які стримують цей процес, то старт реформи буде перенесено на перше півріччя наступного року, але не пізніше. На його переконання, істотних перешкод, які не можна подолати, немає».

Класичне розуміння запровадження (завершення) земельної реформи — це розмежування пайових ділянок і повна незалежність власників. Але розмежування пайових ділянок потрапляє під мораторій: Земельним кодексом України «до набуття чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення» не допускається відчуження земельних ділянок (перехідні положення, розділ 10, п. 15). Зазначений закон ухвалити до 1 січня, ясна річ, не встигнуть, так само, як і скасувати цю вимогу ЗКУ. Також незрозумілою є імперативна установка дати перенесення старту реформи до «першого півріччя наступного року, але не пізніше» в разі виникнення серйозних проблем. Я абсолютно впевнений: проблеми будуть, і їх не вдасться вирішити за такий короткий термін.

Сергій Тарута, позафракційний депутат. Погоджуся з його думкою про важливість вироблення законодавчої та нормативної бази, але не через аргентинський або бразильський приклад — Україні ці небезпеки поки що не загрожують, хоча пильність тут є обов'язковою. Примітно, що пан Таратута також висловився про значення земельного банку, але державного. Метою банку має бути забезпечення «справедливої оцінки» і «щоб ціна зросла у три-чотири рази, держава має створити земельний банк», він же пропонує не запускати ринок, «доки у нас не буде державного земельного банку, справедливої ціни на землю, реального розмежування ділянок в кадастрі, справедливої оцінки».

Виходячи з природи земельного ринку, вплинути на ринкові ціни неможливо! Така спроба була у Світлани Скосирської (в. о. голови правління Земельного банку у 2013 році), яка заявляла: «Наше завдання — довести за рахунок операцій банку ціну до 4 тис. євро/га», чого не вдалося здійснити.

Ціни на ринку сформуються з урахуванням співвідношення пропозиція/попит. Навіть якщо уряд «схитрує» і, щоби «підтягти» ціни на приватні ділянки, винесе на ринок землі з державного запасу за завищеною ціною, якщо все ж таки відбудеться «стрибок», то тільки на короткий час. При механічному (неприродному) впливі на ціни продаж ділянок просто призупиниться, що змусить продавців знизити ціни до попередніх.

Мені здається, що пан Тарута незаслужено згущує фарби проти реформи: «Зараз порушувати питання земельної реформи не варто, інакше 2,5 тис. сіл опиняться під загрозою знищення».

У несприятливій демографічній ситуації в Україні навряд чи можна звинувачувати земельну реформу: навіть короткий екскурс у Вікіпедії вказує на зменшення чисельності населення: у 2000 році — 49 115 000, у 2005-му — 47 100 462, у 2010-му — 45 782 592, у 2014-му — 45 182 900, а в перспективі до 2020 року — 43 164 256, до 2030-го — 39 841 900. Україна посідає 186-е місце з 226 країн світу за рівнем народжуваності (в Європі найнижча), 4-е місце за рівнем смертності, 5-е місце за рівнем природного спаду населення. За даними Держстату, за чотири місяці поточного року в країні чисельність новонароджених становила 116 907, а число загиблих — 202 294.

Тарута побоюється, що «якщо землю скуплять великі холдинги, то їм люди не потрібні — у сучасної сільськогосподарської техніки автоматизоване управління. І тут з'являється загроза вимирання сіл». Аграрна галузь до сьогодні залишається такою, що найбільше потребує живої сили. На жаль, кількість зайнятих селян за період 2003–2013 років зменшилася майже на 530 тис., в період 1995–2012 років розмір зарплатипо галузях був найнижчим. А щодо вимог до кадастру, це можна здійснити при розпаюванні земельних ділянок.

Юрій Дерев'янко, позафракційний депутат. Повністю поділяю його думку про те, що негайний початок продажу земель призведе до дерибану, але із зауваженням: продажу пайових земель. Я з ним згоден і в тому, що фермерам потрібна допомога з боку держави.

Він вважає, що для переходу до цивілізованого земельного ринку треба виконати кілька кроків, перший з яких — продаж права оренди, і я підтримую цю ідею. З подібною пропозицією виступав і екс-міністр аграріїв Тарас Кутовий. Мене дивує те, що всі на повний голос твердять, що в Україні корупція зашкалює і з цим треба боротися, всім відомо, що в земельних відносинах присутня «тінь», а найкращі ліки проти недуги — це відсутність лазівок у законах. То чим була неприйнятною ідея Кутового, або краще протизаконні дії? Залишається лише здивовано знизати плечима.

Побоювання, що їх висловлює пан Дерев'янко, — це переживання всього українського суспільства: не допустити закупівлі сільгоспземель іноземцями. На сьогодні такої небезпеки немає, оскільки Земельним кодексом України чітко зазначено: «Землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземцям, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам» (ст. 22, п. 5), тож поки що за це не слід переживати.

Однак є величезного значення деталь, яку мусять знати громадяни України. Річ у тім, що заборона на придбання с/г земель іноземними громадянами ЄС визнається обмеженням вільного пересування капіталу всередині Євросоюзу, а це суперечить правилам ЄС. Як приклад наведу випадок з Угорщиною: комісія подала в суд ЄС на цю країну з вимогою скасування вищенаведеного обмеження. Окрім Угорщини Європейська комісія також вимагає змін правил придбання сільськогосподарських земель від Словаччини, Литви, Латвії та Болгарії. З огляду на цей факт можна очікувати, що подібну вимогу може бути поставлено перед Україною в разі вступу в ЄС, і це не має бути неприємним сюрпризом. Альтернативною ініціативою можна запропонувати довгострокову оренду, що приверне чималі інвестиції.

Я згоден, що армія пайовиків, напевно, зазнає найбільшого утиску з-поміж усіх власників: маючи майно, не мають права розпоряджатися ним. Але щодо дорожнечі та недоступності правосуддя для захисту їхніх прав, то існують казначейські адвокати (безоплатні), і додаткової структури створювати не потрібно.

Захист ґрунтів — це величезна проблема, яка є прерогативою охорони природи. Найзацікавленіші в охороні родючого шару ґрунту — власники земель, тож зняття мораторію вирішить і цю проблему.

Олег Березюк, голова фракції «Самопоміч», зауважив, відзначаючи значення ринку як «єдиний інструмент врегулювання бізнес-процедур у світі» проти відкриття ринку землі, пропонованого урядом, що «відкриття ринку призведе до його вульгарності та закріпачення тих, хто працює на землі <...> через відсутність рівних умов купівлі».

Депутат наводить вкрай неприємний факт лобіювання парламентом інтересів великого агробізнесу, і, виходячи з його статусу, я не маю права цю інформацію ставити під сумнів. Цей фактор, природно, ставить в нерівні умови з одного боку великий, а з іншого — середній і малий бізнес, що створює нерівні умови для ведення господарства. Він, як і інші депутати, наголошує на важливості дешевих кредитів (1–2%).

Діагноз і курс лікування

Проводячи аналіз, слід ґрунтовно врахувати всі нюанси, тут не має залишатися місця для сумнівів. Я прекрасно усвідомлюю, який гнів/обурення пайовиків я обрушу на себе, але, з огляду на всю реальність, хочу на повний голос висловити власну думку: вони не отримають належні їм паї в повному обсязі! А опонентам моєї думки зауважу, що цього не було зроблено по ходу реформи (1992), Земельним кодексом України взагалі було узаконено мораторій на пайові ділянки (2001), а після стількох років «двовладдя» і відчувши себе співвласником цих земель, держава двічі продовжила дію мораторію (2016 і 2017).

Вихід з багаторічного лабіринту можна було б знайти за умови розумного і глибокого аналізу ситуації та уміння ведення відвертого діалогу. Понад рік тому мною було опубліковано проект — Метод Карелі «Комплексна земельна реформа», в якому детально описані процеси, що сприяють завершенню земельної реформи. Звісно, хтось мої судження вважатиме неприйнятними/спірними, але я готовий до обговорення.

Навіть за найсприятливішого ходу скасування мораторію (розпаювання земель) і запуску повноцінного земельного ринку на початковому етапі виникатимуть проблеми різного типу, але присутність держави між покупцем і продавцем може стати додатковою проблемою.

Ця ситуація мені нагадала би батьків, які до кінця днів своїх власних зрілих «дітей» водять за ручку і залишають по собі непридатне для суворих життєвих реалій потомство. Але мені все ж здається, що держава просто не хоче дозволити пайовикам бути абсолютними власниками. А чим інакше пояснити такий нюанс, що власників непайових земель ніхто ніколи не позбавляв права вільного розпорядження власними землями, а пайовики позбавлені такої можливості? Надмірна увага до пайовиків вказує, що вони — улюблені діти держави, а інші — ні?

Я не пропоную власних громадян кинути напризволяще, але, може, все-таки держава наважилась би провести ґрунтовну тематичну просвіту та консультації не лише для власників паїв, після чого дати їм можливість відчути себе повними господарями власної долі, а саму себе — частиною цивілізованої Європи.

Кахабер КАРЕЛІ