Земля зовет? Сможет ли новая Рада создать рынок земли сельскохозяйственного назначения

Начало работы парламента нового созыва означает не только простор для реализации новаторских предложений, но и возвращение к вопросам, которые уже длительное время стоят на повестке дня и никак не дождутся своей очереди. Едва ли не главным претендентом на депутатское внимание среди них является введение купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. Именно этого от украинской власти длительное время требуют международные финансовые институты, о важности земельной реформы (под которой подразумевается та же купля-продажа) недавно заявил и руководитель дипмиссии США в Киеве Уильям Тейлор.

Купля-продажа земель сельскохозяйственного назначения — вопрос с бородой

С принятием в октябре 2001 года Земельного кодекса в соответствии с Конституцией Украины якобы были закреплены гарантии приобретения и реализации права собственности на землю сельскохозяйственного назначения. Однако п. 15 раздела X кодекса содержал ограничения: «Установить, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности земельные участки для ведения <...> товарного сельскохозяйственного производства, а также граждане Украины — владельцы земельных долей (паев) не вправе до 1 января 2005 года продавать или иным способом отчуждать принадлежащие им земельные участки и земельные доли (паи), кроме мены, передачи их в наследство и при изъятии земель для общественных нужд».

А уже через три года после принятия Кодекса цифра «2005» была исправлена на «2007», а упоминание об обмене землей сельскохозяйственного назначения — изъято. И процесс пошел! Да еще как. Даты заменялись другими, а небольшой пункт Переходных положений стремительно разрастался в объеме. Несколько экзотическим выглядело вмешательство в этот длительный процесс Конституционного суда в 2008 году, но там речь шла не о содержании, а о форме процесса: КСУ тогда восстал против внесения изменений в текущее законодательство законом о бюджете.

Еще одна «изюминка» уже последних лет — Верховная Рада продлевала мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения соответствующими законами каждый раз только на один год. Последнее продление — законом от 20 декабря 2018 года — до 1 января 2020 года.

Впрочем, существенным нововведением было появление в Кодексе условия внедрения рынка земли — принятие закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Уже в ноябре 2012 года правительство получило поручение разработать соответствующий законопроект, для этого очередная отсрочка давала ему целых три года. Правда, в парламенте годом ранее уже был принят за основу законопроект «О рынке земли», но народные депутаты заранее знали, что это не тот закон, хотя и были намерения изменить его название на необходимое.

Интересно, что Верховная Рада VIII созыва трижды (в 2015, 2016, 2017 годах), идя кривым путем «предшественников», давала поручения правительствам Яценюка и Гройсмана подготовить соответствующий законопроект. Последний срок — до 1 июля 2018 года. Не помогло. Хотя в апреле 2017 года Кабмин тяготел к перевыполнению возложенной на него обязанности — по своему плану действий собирался подать необходимый законопроект уже во втором квартале того же 2017 года. Но это, видимо, было движение бюрократических душ под влиянием конкуренции: в парламенте инициативные депутаты подготовили даже два законопроекта (А. Мушак, С. Хлань, П. Ризаненко и другие — регистр. №5535 от 13 декабря 2016 года; А. Корнацкий — регистр. №5535-1 от 28 декабря 2016 года). Но что чиновникам до депутатских фантазий?

Между тем, довольно экзотическая ситуация, когда право на земельную собственность вроде бы есть, но отчуждение ее временно (каких-то 18 лет) запрещено, стала уже предметом рассмотрения и в Европейском суде по правам человека (дело «Зеленчук и Цицюра против Украины»). Правда, решение ЕСПЧ от 22 мая 2018 года требует от Украины возмещения только судебных расходов истцов. Указывается, «что установление нарушения само по себе представляет достаточную справедливую сатисфакцию любого морального ущерба, нанесенного заявителям». Однако судом констатирована продолжительность периода, в течение которого действуют ограничения; широкий объем этих ограничений, препятствующий заявителям отчуждать их землю сельскохозяйственного назначения почти любым способом и использовать ее с любой другой целью, кроме сельского хозяйства; общий и негибкий характер ограничений, не подлежащих никакому индивидуальному пересмотру или исключению. Так что тропа в Страсбург по этому вопросу уже проторена.

Отметим, что на сегодня есть серьезные аргументы как «за», так и «против» купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. Причем как чисто экономического характера (придут или не придут инвестиции в аграрный сектор), так и политического (уцелеет ли среднее и мелкое землевладение). Поэтому есть смысл обратиться к позиции по этому вопросу Верховной Рады VIII созыва.

Извилистые пути предшественников в вопросе рынка земель сельскохозяйственного назначения

Прежде всего следует отметить, что пять лет назад на досрочных выборах в парламент шли политические силы, которые в основном предпочитали не определять свое отношение к купле-продаже земли сельскохозяйственного назначения. Ни программа «Народного фронта» с претенциозным названием «Восстановление Украины», ни предвыборные программы партий «Блок Петра Порошенко» и «Оппозиционный блок» — победителя и призеров тогдашних соревнований — вообще не упоминали этот вопрос.

Что же касается других, менее влиятельных трех политических сил, то они разошлись во взглядах. «Самопомощь» в свою предвыборную программу включила требование «превращения земли сельскохозяйственного назначения в актив украинского селянина, чтобы он мог привлекать инвестиции и развивать свое хозяйство». То есть в несколько завуалированной форме говорилось о рынке земли. Тем временем «План Ляшко. Победа Украины» был категоричен: «Мы запретим продажу земли и ликвидируем нелегальный земельный рынок, на котором обогащаются толстосумы и спекулянты». «Батькивщина» в своей предвыборной программе предлагала оставить «сельскохозяйственную землю в государственной собственности и возобновить бесплатную выдачу земельных актов. Граждане смогут продавать паи государству по выгодной цене».

Следует отметить, что представители и Радикальной партии Олега Ляшко, и ВО «Батькивщина» в своей парламентской деятельности попытались реализовать предвыборные обещания. По крайней мере, продлив мораторий на куплю-продажу земли сельскохозяйственного назначения хотя бы на пять лет. И законопроекты, внесенные в первом случае группой депутатов от РПЛ, а во втором — лично лидером партии, были не только зарегистрированы, но и поставлены на голосование. Вот только необходимой поддержки они не получили. В частности, внесенный Юлией Тимошенко законопроект №5476 от 1 декабря 2016 года, предусматривающий продление моратория на куплю-продажу сельскохозяйственных земель до 1 января 2022 года, поддержали всего 145 депутатов.

Правда, четыре раза в сессионном зале парламента ставились на голосование законопроекты других субъектов законодательной инициативы о продлении моратория на следующий год. И во всех случаях они были поддержаны. Вот только поддержка как-то все время менялась, напоминая улицу с односторонним движением. Лучше всего это показывает такая небольшая таблица:

Отметим также, что еще в 2015 году практически все фракции и внефракционные депутаты отдавали голоса «за» продление моратория на куплю-продажу земли сельскохозяйственного назначения. Решение поддержано конституционным большинством. Дискуссий особых и не могло возникнуть: 5 ноября законопроект был внесен, а пять дней спустя рассмотрен и принят. Уже год спустя количество оппонентов выросло, больше всего их было среди внефракционных и президентской партии. Сам законопроект был подан как альтернативный законопроекту Тимошенко.

А в 2017‒2018 годах поддержка моратория на куплю-продажу земли сельскохозяйственного назначения существенно сократилась. Мораторий достаточно единодушно поддерживали фракции «Оппоблока», РПЛ, «Батькивщины», групп «Возрождение» и «Воля народа». Зато среди фракций БПП, НФ и «Самопомощи» единства в этом вопросе не наблюдалось. Возросло количество альтернативных законопроектов — показатель депутатского произвола. В 2017 году их было восемь, а в 2018-м — целых 15. На последнем голосовании половина альтернативных законопроектов поступила от нардепов из фракции БПП.

А что же глава государства, на которого ориентировалась самая большая парламентская фракция? Он тоже был в сомнениях. В 2016 году в послании к Верховной Раде, отмечая, что отсутствие «права на свободную продажу и покупку земли сельскохозяйственного назначения, безусловно, сдерживает инвестиции в аграрную сферу, снижает и нарушает права селян...», Порошенко называл мораторий исключительно данью общественному мнению. Еще категоричнее критика прозвучала в следующем послании: «Миллионы людей формально владеют землей, но за них решили, что они не способны ею распоряжаться, и ввели абсолютно неконституционный мораторий». Однако почему-то гарант Основного Закона соответствующих мер не принял. В частности, ветировав принятые законы.

Но если мораторий воспринимался как дань общественному мнению, то заметное снижение приверженности ему среди депутатского корпуса, да еще и накануне выборов, косвенно свидетельствует если не об изменении общественного мнения, то по крайней мере об изменении депутатских представлений о состоянии этого мнения. Во многом это выявило и отношение к вопросу о купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения на нынешних выборах.

Купля-продажа земель сельскохозяйственного назначения: на пути к новому парламенту

В программе политической партии «Слуга народа» о возможности продажи земли сельскохозяйственного назначения не упоминается. Впрочем, напомним, что на предыдущих гонках фавориты этот вопрос также обошли вниманием, что сохранило им свободу рук в парламенте. Однако в данном случае следует учесть, что в программе кандидата на пост президента Украины Владимира Зеленского высказана вполне однозначная позиция. В разделе «Состоятельный гражданин — процветающее государство» среди приоритетов названо «формирование прозрачного рынка земли».

Подробнее в контексте противоолигархической политики «за» рынок земли сельскохозяйственного назначения высказывается в своей программе и «Голос»: «Мы создадим честный и прозрачный земельный рынок, на котором агрохолдинги не смогут за копейки арендовать землю у ее собственников-селян. Для этого мы обеспечим качественное наполнение и работу электронного земельного кадастра, правила пользования землей. <...> После запуска рынка земли государственные и коммунальные земли будут продаваться и предоставляться в аренду через открытый электронный аукцион».

В предвыборной программе политической партии «Европейская солидарность» и программе кандидата на пост президента Петра Порошенко этот вопрос снова остался без внимания. В конце концов такое положение отражает склонность к ситуативным решениям.

А вот предвыборная программа партии «Оппозиционная платформа — за жизнь» содержит несколько компромиссную формулу: «Сохранение земли в собственности украинских селян. Открытие рынка сельскохозяйственной земли — только по результатам общенационального референдума». Эта же позиция была на президентских выборах сформулирована в предвыборной программе Юрия Бойко.

Некоторую склонность к компромиссу отражает и «Новая экономическая стратегия» ВО «Батькивщина»: «Мораторий на продажу сельхозземли будет продлен. Но фермеры, малые и средние сельхозпроизводители, которые живут и работают на земле, смогут выкупить свою землю без аукционов за счет льготных кредитов. У людей, которые захотят продать свои паи, государство начнет их выкупать по рыночной стоимости». Отметим, что в предвыборной программе кандидата на пост главы государства Юлии Тимошенко о моратории на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения вообще не было ни слова.

Предвыборные программы политических партий, которые не прошли в парламент, но имеют там своих представителей и заметную электоральную поддержку, свидетельствуют об изменениях в отношении политической элиты к земле сельскохозяйственного назначения как товару. В частности, партия «Сила и честь» к ключевым элементам стратегии экономического развития Украины относит «эффективную земельную реформу с использованием такой модели рынка земли, которая обеспечила бы равный и конкурентный доступ к земле для всех участников рынка».

«Оппоблок» формулой о принадлежности земли украинцам фактически воспроизвел конституционную формулировку, избежав четкого ответа на вопрос, будет ли земля сельскохозяйственного назначения продаваться. Обойден этот вопрос в программе «Украинской стратегии Гройсмана». Вообще не упоминается о нем в предвыборной программе Партии Шария.

Объявив выборы «боем за землю», Радикальная партия Олега Ляшко, однако, в своей предвыборной программе по сравнению с предыдущими выборами смягчила категоричность утверждений: «Продать землю можно только один раз. А что мы оставим детям? Поэтому продавать надо продукцию, выращенную на земле».

Единственной политической силой, которая решительно высказалась против продажи земли сельскохозяйственного назначения, стала ВО «Свобода», которая, впрочем, по результатам парламентских выборов заняла только одиннадцатое место. В ее программе «Украина — превыше всего!» указано: «Запретить торговлю стратегическим ресурсом Украины — землей с/х назначения. Предоставлять ее в долгосрочное владение исключительно украинцам с правом семейного наследства или продажи государству».

Однако в целом как парламентские, так и относительно влиятельные внепарламентские политические силы в своих опубликованных программах если не склоняются к превращению сельскохозяйственных земель в товар, то предпочитают уклониться от определения собственной позиции. Это косвенно можно рассматривать как результат определенных общественных изменений. Вероятно, мораторий на куплю-продажу земли сельскохозяйственного назначения длится слишком долго, чтобы можно было чувствовать себя владельцем. Особенно в условиях крайне низкой арендной платы: арендовать эталонный украинский чернозем гораздо дешевле, чем пески и болота в других странах. С другой стороны, возникает вопрос: если государство допускает, например, копеечную арендную плату за землю, то не допустит ли оно и ее отчуждение за крохи от настоящей стоимости?

Украинский политикум в основном уже готов к отказу от моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. Вот только нет никакой определенности относительно содержания законодательного регулирования оборота земель. А печальная судьба двух законопроектов, для рассмотрения которых не нашлось времени, наводит на мысль, что и другим законопроектам с этим же предметом законодательного регулирования будет весьма непросто. Политики пока что оперируют оценочными понятиями, между тем дьявол скрывается в чаще мелочей, зачастую чисто технического характера. Проберутся ли сквозь нее новоизбранные депутаты?