Адміністративно-територіальна реформа: спосіб убити децентралізацію влади?

Влаштувавши неабиякий галас навколо майбутнього відкриття ринку землі сільгосппризначення (яке, після гучних анонсів і пафосних заяв, схоже, збираються так само пафосно злити через «всенародний референдум»), нинішня влада анонсувала ще одну грандіозну реформу — адміністративно-територіальну. Перекроювання адміністративного устрою України має стати фінальною крапкою у масштабній реформі децентралізації влади.

Час піджимає — навіть якщо місцеві вибори відбудуться за графіком, а не достроково, то все одно до них залишилося менш як рік. Тобто питання «горить». Тим часом окремі тривожні дзвіночки дозволяють припустити, що процес децентралізації влади можуть теж успішно злити, і головним інструментом зливу стане саме адміністративно-територіальна реформа.

Чому гальмували реформу децентралізації влади

Хоча зараз перші особи від правлячої партії активно піаряться на реформі децентралізації влади, вона почалася не сьогодні й навіть не вчора. Ще на початку 2000-х її активно просував Роман Безсмертний, який був обличчям реформи, говорив дуже правильні речі і, треба сказати, неабияк підірвав цим свій рейтинг.

За трьох президентів — Кучми, Ющенка і Януковича — про реформу децентралізації влади тривали мляві розмови, і тільки. Надто вже багатьох влаштовували старі принципи формування бюджету, коли гроші з регіонів надходили до Києва, а звідти вже спрямовувалися знову в регіони. Нагорі вирішували не лише кому і скільки треба дати, а й на що мають бути витрачені ці кошти. Між іншим, рік за президентства Ющенка і прем'єрства Тимошенко Україна прожила без затвердженого бюджету, і гроші фактично розподілялися в ручному режимі. Навряд чи комусь треба пояснювати, що таке відкати і про які суми може йтися в масштабах областей.

Справжній хід реформі децентралізації влади дали у квітні 2014 року, і річ тут не тільки в тому, що ці зміни були однією з передвиборчих обіцянок президента Порошенка, а й у тому, що жорсткі реформи стали головною вимогою МВФ для виділення Україні кредитів.

Не гріх повторити ще раз, що реформа децентралізації влади — чудова річ. Суть її в тому, що в Україні створюються територіальні громади (їх уже майже тисяча). Цей процес триває, і до кінця нинішнього року він добровільний. Потім з тих, хто не визначився, громади будуть сформовані, так би мовити, добровільно-примусово, і до осені 2020-го в Україні, розділеній на об'єднані територіальні громади — ОТГ — відбудуться вибори до цих самих громад. Після виборів 80% податків з доходів фізосіб плюс 100% податків на майно, 100% податків на прибуток підприємств комунальної власності, 100% платежів за надання адміністративних послуг буде залишатися в розпорядженні громади, яка сама має право вирішувати, на що спрямовувати гроші.

Децентралізація в Україні: межі попливуть

Верховна Рада попереднього скликання рік тому внесла зміни до законів щодо меж районів. Коротко кажучи, при утворенні нових ОТГ старі межі районів «попливуть», тому що, скажімо, двом територіально та економічно близьким селам із сусідніх районів логічніше об'єднатися разом.

Перекроювання районів у межах області не потребує внесення змін до Конституції. Тим часом в опублікованому 8 листопада указі президента №837/2019 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» сказано, що до 31 грудня нинішнього року Кабмін має підготувати нові редакції законопроектів «Про стимулювання розвитку регіонів» і «Про місцеве самоврядування в Україні», а Комісія з питань правової реформи — до 1 грудня внести на розгляд президента пропозиції щодо змін до Конституції в частині децентралізації влади. І в цих документах можуть виявитися дуже неприємні сюрпризи.

Країна — це живий організм, і цілком можливо, що не тільки старі межі районів подекуди застаріли, а й існуючі межі областей варто переглянути. Окремо варто було б поговорити про дуже вдалий законопроект 2017 року «Про міські агломерації», на жаль, відкликаний нинішньої Радою, але до цього ми повернемося пізніше.

А поки запитання: якщо для зміни меж районів міняти Конституцію не потрібно, то навіщо терміново, за три тижні, готувати пропозиції щодо змін до Основного Закону?

Політична децентралізація і диявол, який криється в деталях

Наприкінці жовтня нинішній голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко оголосив про плани щодо реформування адміністративно-територіального устрою України. Але про це говорять уже давно. Рік тому тодішній прем'єр-міністр Володимир Гройсман теж говорив про реформу, про укрупнення ОТГ, про те, що замість майже п'ятисот районів в Україні буде сто.

Нинішні «слуги народу», в принципі, не проти використовувати старі напрацювання. Скажімо так — і на здоров'я, аби це були корисні ідеї. Звичайним громадянам України, великою мірою, однаково, хто ставить своє прізвище під документом — головне, щоб це були розумні документи, які реально працюють на поліпшення.

Отже, Олександр Корнієнко пообіцяв, що до кінця листопада вже буде готовий і винесений на обговорення новий проект адміністративно-територіального устрою України. В інтерв'ю ЗМІ він сказав, що в країні з'являться такі собі «округи». І уточнив: «Райони будуть укрупнені у 100 округів, в яких навіть не буде обраної влади, тому що немає адміністративних повноважень. Буде префект, у веденні якого — 10‒15 громад його округу».

Цитуємо дослівно, бо диявол криється в деталях. Що значить «у веденні префекта»? Від самого початку принцип децентралізації передбачав, що якщо громади отримують широку фінансову незалежність, то обов'язок префекта — стежити за дотриманням Конституції і взагалі законності на своїй території. Він призначається президентом. Спрощено кажучи, громада може сама вирішити побудувати нову школу. Але якщо вона вирішить змінити в цій школі мову навчання (а це вже загальнодержавна політика), то тут і повинен втрутитися префект.

Децентралізація влади — знову в ручному режимі?

Чим займатимуться префекти за версією «слуг народу»? Префект «координує роботу центральних органів виконавчої влади на місцях і стежить за законністю рішень органів місцевого самоврядування».

Це формулювання є занадто розпливчастим. Деякі ЗМІ пишуть, що, згідно з адмінреформою, префект очолить округ, що складається з десятка-другого об'єднаних територіальних громад. І навіть розпоряджатиметься бюджетом, а «всі субвенції, збори та інші кошти, які йшли через райони, тепер будуть під контролем префекта, який у ручному режимі визначатиме, виділяти їх на ОТГ чи ні». Хочеться сподіватися, що таке трактування зобов'язане своєю появою на світ виключно некомпетентності того, хто це писав. Та біс його знає, може, саме так готують громадську думку.

Зрештою, Олександр Корнієнко каже, що про префектів буде окремий закон. Від того, що це буде за закон, безпосередньо залежить те, чи відбудеться реформа децентралізації влади взагалі, або її успішно поховають під правками до Конституції (в якій немає такого поняття — «округ») і під новими законопроектами, які в чинному нині парламенті перетворюються на закони з кулеметною швидкістю.

Реформа близько

Тим часом міністр Кабінету міністрів Дмитро Дубілет вже анонсував масштабні скорочення в районних державних адміністраціях. Під скорочення потрапляють майже 18,5 тис. осіб, найбільше — в Черкаській, Одеській та Київській областях, де на вулиці опиняться від 30% до 40% чиновників райадміністрацій. В принципі, це логічне рішення — адже функції райадміністрацій сьогодні дублюються ОТГ.

Звільнення не надто жорсткі, з усіма компенсаційними виплатами і можливістю стати на облік в центри зайнятості. До того ж Дубілет обіцяє звільненим можливість навчання на спеціальних курсах, де вони зможуть опанувати цифрові технології. Але в будь-якому разі такий крок свідчить про те, що адміністративно-територіальна реформа дійсно буде проведена дуже скоро.

Звичайно, всі проблеми децентралізації влади і територіального реформування України і пов'язані з ними перспективи та ризики дострокових виборів не можна розглянути в одному матеріалі, тому ми незабаром до цієї теми повернемося.