Административно-территориальная реформа: способ убить децентрализацию власти?

Устроив изрядный шум вокруг предполагаемого открытия рынка земли сельхозназначения (которое, после громких анонсов и пафосных заявлений, похоже, собираются так же пафосно слить через «всенародный референдум»), нынешняя власть анонсировала еще одну грандиозную реформу — административно-территориальную. Перекраивание административного устройства Украины должно стать финальной точкой в масштабной реформе децентрализации власти.

Время поджимает — даже если местные выборы пройдут по графику, а не досрочно, то все равно до них осталось меньше года. То есть вопрос «горит». Между тем отдельные тревожные звоночки позволяют предположить, что процесс децентрализации власти могут тоже успешно слить, и главным инструментом слива станет именно административно-территориальная реформа.

Почему тормозили реформу децентрализации власти

Хотя сейчас первые лица от правящей партии активно пиарятся на реформе децентрализации власти, она началась не сегодня и даже не вчера. Еще в начале 2000-х ее активно продвигал Роман Безсмертный, который был лицом реформы, говорил очень правильные вещи и, надо сказать, изрядно подорвал этим свой рейтинг.

При трех президентах — Кучме, Ющенко и Януковиче — о реформе децентрализации власти шли вялые разговоры, и только. Слишком многих устраивали старые принципы формирования бюджета, когда деньги из регионов поступали в Киев, а оттуда уже перенаправлялись снова в регионы. Наверху решали не только кому и сколько положено, но и на что должны быть направлены выделенные средства. Между прочим, год при президентстве Ющенко и премьерстве Тимошенко Украина прожила без утвержденного бюджета, и деньги фактически распределялись в ручном режиме. Вряд ли кому-то нужно объяснять, что такое откаты и о каких суммах может идти речь в масштабах областей.

Настоящий ход реформе децентрализации власти дали в апреле 2014 года, и дело тут не только в том, что эти изменения были одним из предвыборных обещаний президента Порошенко, но и в том, что жесткие реформы стали главным требованием МВФ при выделении Украине кредитов.

Не грех повторить еще раз, что реформа децентрализации власти — отличная вещь. Суть ее в том, что в Украине создаются территориальные общины (их уже почти тысяча). Этот процесс продолжается, и до конца нынешнего года он добровольный. Затем из неопределившихся общины будут сформированы, так сказать, добровольно-принудительно, и к осени 2020-го в Украине, разделенной на объединенные территориальные общины — ОТО — пройдут выборы в эти самые общины. После выборов 80% налогов с доходов физлиц плюс 100% налогов на имущество, 100% налогов на прибыль предприятий коммунальной собственности, 100% платежей за предоставление административных услуг будет оставаться в распоряжении общины, которая сама вправе решать, на что направить деньги.

Децентрализация в Украине: границы поплывут

Верховная Рада предыдущего созыва год назад внесла изменения в законы относительно границ районов. Коротко говоря, при образовании новых ОТО старые границы районов «поплывут», потому что, скажем, двум территориально и экономически близким селам из соседних районов логичнее объединиться вместе.

Перекраивание районов в границах области не требует внесения изменений в Конституцию. Между тем в опубликованном 8 ноября указе президента №837/2019 «О неотложных мерах по проведению реформ и укреплению государства» сказано, что до 31 декабря нынешнего года Кабмин должен подготовить новые редакции законопроектов «О стимулировании развития регионов» и «О местном самоуправлении в Украине», а Комиссия по вопросам правовой реформы — до 1 декабря внести на рассмотрение президента предложения по изменениям в Конституцию в части децентрализации власти. И в этих документах могут оказаться пренеприятные сюрпризы.

Страна — это живой организм, и вполне возможно, что не только старые границы районов кое-где устарели, но и существующие границы областей стоит пересмотреть. Отдельно стоило бы поговорить об очень удачном законопроекте 2017 года «О городских агломерациях», к сожалению, отозванном нынешней Радой, но к этому мы вернемся позже.

А пока вопрос: если для изменения границ районов менять Конституцию не нужно, то зачем срочно, за три недели, готовить предложения по изменениям в Основной Закон?

Политическая децентрализация и дьявол, который кроется в деталях

В конце октября нынешний председатель партии «Слуга народа» Александр Корниенко объявил о планах по реформированию административно-территориального устройства Украины. Но об этом говорят уже давно. Год назад тогдашний премьер-министр Владимир Гройсман тоже говорил о реформе, об укрупнении ОТО, о том, что вместо почти пятисот районов в Украине будет сто.

Нынешние «слуги народа», в принципе, не против использовать старые наработки. Скажем так — и на здоровье, лишь бы это были полезные идеи. Обычным гражданам Украины, по большому счету, все равно, кто ставит свою фамилию под документом — главное, чтобы это были толковые документы, реально работающие на улучшение.

Итак, Александр Корниенко пообещал, что до конца ноября уже будет готов и вынесен на обсуждение новый проект административно-территориального устройства Украины. В интервью СМИ он сказал, что в стране появятся некие «округа». И уточнил: «Районы будут укрупнены в 100 округов, в которых даже не будет избранной власти, потому что нет административных полномочий. Будет префект, в ведении которого — 10‒15 общин его округа».

Цитируем дословно, потому что дьявол кроется в деталях. Что значит «в ведении префекта»? Изначально принцип децентрализации предполагал, что если общины получают широкую финансовую независимость, то обязанность префекта — следить за соблюдением Конституции и вообще законности на своей территории. Он назначается президентом. Упрощенно говоря, община может сама решить построить новую школу. Но если она решит изменить в этой школе язык обучения (а это уже общегосударственная политика), то здесь и должен вмешаться префект.

Децентрализация власти — снова в ручном режиме?

Чем будут заниматься префекты по версии «слуг народа»? Префект «координирует работу центральных органов исполнительной власти на местах и следит за законностью решений органов местного самоуправления».

Эта формулировка слишком расплывчата. Некоторые СМИ пишут, что, согласно админреформе, префект возглавит округ, состоящий из десятка-другого объединенных территориальных общин. И даже будет распоряжаться бюджетом, а «все субвенции, сборы и другие средства, которые шли через районы, теперь будут под контролем префекта, который в ручном режиме будет определять, выделять их на ОТО или нет». Хочется надеяться, что подобная трактовка обязана своим появлением на свет исключительно некомпетентности писавшего. Но черт его знает, может, именно так готовят общественное мнение.

В конце концов, Александр Корниенко говорит, что по префектам будет отдельный закон. От того, что это будет за закон, напрямую зависит то, состоится ли реформа децентрализации власти вообще, или ее успешно похоронят под правками в Конституцию (в которой нет такого понятия — «округ») и под новыми законопроектами, которые в действующем ныне парламенте превращаются в законы с пулеметной скоростью.

Реформа близко

Тем временем министр Кабинета министров Дмитрий Дубилет уже анонсировал масштабные сокращения в районных государственных администрациях. Под сокращение попадают без малого 18,5 тыс. человек, больше всего — в Черкасской, Одесской и Киевской областях, где на улице окажутся от 30% до 40% чиновников райадминистраций. В принципе, это логичное решение — ведь функции райадминистраций сегодня дублируются ОТО.

Увольнения щадящие, со всеми компенсационными выплатами и возможностью стать на учет в центры занятости. К тому же Дубилет обещает уволенным возможность учебы на специальных курсах, где они смогут освоить цифровые технологии. Но в любом случае такой шаг говорит о том, что административно-территориальная реформа действительно будет проведена в очень скором времени.

Конечно, все проблемы децентрализации власти и территориального реформирования Украины и связанные с ними перспективы и риски досрочных выборов нельзя рассмотреть в одном материале, поэтому мы вскоре к этой теме вернемся.