Закон про всеукраїнський референдум. Через охлократію — до диктатури

У четвер, 18 червня, у Верховній Раді планують голосувати в першому читанні за закон про референдум. Представник президента в парламенті Руслан Стефанчук, який представляв документ, раніше в інтерв'ю називав законопроект №3612 «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» унікальним.

Насправді в документі, переданому у ВР 9 червня і визначеному президентом як невідкладний, нічого особливо унікального немає: референдуми проводяться в багатьох країнах, та й в Україні поняття референдуму закріплено в Конституції. А ось закону про всеукраїнський референдум у нас дійсно немає з 2018 року. Втім, і референдум в історії незалежної України фактично відбувся один, результати другого всенародного волевиявлення були просто проігноровані. Однак про все по черзі.

Всеукраїнський референдум — велика перемога і гучний пшик

24 серпня 1991 року була проголошена незалежність України, і тоді ж було прийнято рішення провести у грудні всеукраїнський референдум, на який було винесено єдине питання: чи хочуть громадяни колишньої радянської республіки жити в незалежній державі? На той момент діяв радянський же закон УРСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» — цілком дієвий механізм для проведення акту прямого народного волевиявлення.

Явка на референдум 1 грудня 1991 року була виключно високою, в ньому взяли участь 84% громадян, що мали право голосу. А на запитання про незалежність ствердно відповіло понад 90% виборців.

Вдруге всеукраїнський референдум був оголошений у 2000 році. Виборці мали відповісти на чотири запитання, які сьогодні читаються дуже свіжо: обмеження депутатської недоторканності, скорочення парламенту до 300 депутатів, створення двопалатного парламенту і можливість розпуску парламенту президентом у разі, якщо ВР протягом місяця не змогла сформувати більшість або за три місяці не затвердила поданий Кабміном державний бюджет.

На всі чотири запитання народ відповів ствердно: вони набрали від 80% з гаком до понад 90% голосів. Але... Верховна Рада просто проігнорувала підсумки референдуму, поправки до Конституції внесені не були. Другий і поки останній всеукраїнський референдум виявився великим пшиком. Хоча будемо щирі: результати референдуму саботувала Верховна Рада, і об'єктивно парламентарі зробили добру справу, тому що придумано голосування було виключно в цілях зміцнення президентської позиції в парламентсько-президентській республіці. У той час чинний президент Кучма почувався в цьому кріслі вельми незатишно, і, як показали подальші події, хвилювався він недарма.

Перший радянський закон про референдум проіснував понад 20 років, а потім у листопаді 2012 року під час президентства Януковича пропрезидентська більшість ухвалила новий закон про всеукраїнський референдум. Венеційська комісія документ не схвалила, а навесні 2018 року (оперативно, чи не так?) Конституційний суд визнав законодавчий акт неконституційним.

Таким чином, хоч у Конституції і прописана можливість народного волевиявлення шляхом всеукраїнського референдуму, вже два роки закону про референдум у країні немає.

Дійшов до голосування першим

Відсутність закону про всеукраїнський референдум — м'яко кажучи, не найбільша проблема нашої країни на сьогодні. Однак правляча політсила, яка прийшла до влади на хвилі популістських гасел, не могла не використати таку прекрасну діру в законодавстві. Коли Верховна Рада IX скликання тільки-но розпочала роботу, там негайно було зареєстровано відразу кілька тріскучих законопроектів. Наприклад, проект закону «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)», який пройшов попередні стадії обговорення, отримав відгук з ВС і благополучно завис. Ще один — «Про електронні комунікації» — проіснував шість днів і був відкликаний з Ради.

І ось на підході — закон про всеукраїнський референдум. Вперше про нього заговорили предметно на початку весни. 4 березня ймовірний текст з'явився на сайті ВР, тоді ж було оголошено, що громадське обговорення документа триватиме до 18 березня. 30 квітня перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук заявив про те, що робота над першим законопроектом з блоку «законів про народовладдя» готовий (про попередні спроби пан Стефанчук, мабуть, вирішив не згадувати).

9 червня свіженький законопроект переданий у Раду. Остаточний текст мало чим відрізняється від початкового, викладеного на обговорення на початку весни. Більшість правок у ньому косметичні. Скажімо, спочатку він називався «Про всеукраїнський референдум», в остаточному варіанті — «Про народовладдя через всеукраїнський референдум».

Але є і окремі суттєві зміни. Наприклад, зі ст. 24 «Суб'єкти процесу всеукраїнського референдуму» зник пункт 8 про міжнародних та іноземних спостерігачів. Можливо, це просто технічна помилка.

Гарна спроба

Об'ємний документ на півтораста з гаком сторінок докладно описує процедуру проведення всеукраїнського референдуму, нормально корелює з новим виборчим законодавством і загалом є непоганим. В середині травня текст був переданий до Венеційської комісії, і в «Слузі народу» стверджують, що зауважень до законопроекту не повинно бути.

У пояснювальній записці стисло описується суть законопроекту №3612. Отже, передбачається чотири види всеукраїнського референдуму:

1. Затвердження закону про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України (Розділ I — «Загальні засади», Розділ III — «Вибори. Референдум», Розділ XIII — «Внесення змін до Конституції України». — Ред.).

2. Вирішення питання загальнодержавного значення.

3. Зміна території України (питання вирішується виключно на референдумі. — Ред.).

4. Втрата чинності законом України або окремими його положеннями.

На всеукраїнський референдум не можуть виноситися питання, котрі:

• суперечать положенням Конституції України, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, закріпленим насамперед Загальною декларацією прав людини, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, протоколами до неї;

• спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;

• щодо законопроектів з питань податків, бюджету, амністії;

• віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Змагання в популізмі

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою або президентом відповідно до їхніх повноважень або проголошується президентом за народною ініціативою. У ст. 16 законопроекту пояснюється, що «народна ініціатива» — це підписи не менш як 3 млн громадян, зібрані не менш як у двох третинах адміністративно-територіальних одиниць, кожна з яких забезпечує щонайменше 100 тис. підписів. До цих цифр, до речі, сильно чіпляється проросійська опозиція, яка сьогодні активно змагається в популізмі зі «слугами народу»: мовляв, вимога зібрати 3 млн підписів є нездійсненною.

Але тут слуги дістають свій улюблений популістський козир — діджиталізацію. «Ключовою новацією законопроекту, що вирізняє його серед інших законопроектів, які реєструвалися у Верховній Раді України, є визначення можливості запровадження електронних процедур під час організації та проведення всеукраїнського референдуму, в тому числі електронних голосувань», — сказано в пояснювальній записці до законопроекту. І далі йдуть пояснення: «Для забезпечення організації і проведення всеукраїнського референдуму законопроектом передбачено створення автоматизованої інформаційно-аналітичної системи із забезпечення електронного голосування». Втім, у ст. 23 законопроекту електронному голосуванню відведені два рядки, і механізм проведення такого голосування поки ніде не прописаний. На щастя, — додамо від себе.

Від демократії до охлократії

Народовладдя прекрасне. Але і небезпечне також. Референдуми мають зворотний бік. Хочете приклад? У грудні 1991 року українці дружно проголосували за незалежність нашої країни. Але того ж року, тільки в березні, в СРСР, що потихеньку віддавав кінці, провели перший всесоюзний референдум, головним питанням якого було збереження СРСР як оновленої федерації союзних республік. І на запитання, «чи згодні ви з тим, що Україна повинна бути у складі СРСР», позитивно відповіли понад 70% виборців.

Державна машина, прийнята і обкатана в демократичних державах, багатьом здається неповороткою, але ця удавана неповороткість обумовлена наявністю запобіжних механізмів, які не дають можливості скотитися від демократії до охлократії, а звідти — прямий шлях до диктатури. У нас парламентсько-президентська республіка, а всеукраїнський референдум дає реальну можливість обійти парламент і скасувати ухвалені ним рішення.

А отримати потрібні рішення через референдум можна у два способи. Перший — підтасовування результатів. У законопроекті доволі добре прописана процедура стандартного голосування, що практично повністю виключає можливість фальсифікації результатів. А ось смутно позначене «електронне голосування» якраз може надати для цього найширші можливості.

Втім, для того, щоб отримати підтримку охлосу, потенційному диктаторові сьогодні не потрібні ніякі підтасовування голосів і виборчі каруселі. Достатньо лише гарненько обробити мізки виборців за допомогою телевізора.

Після голосування в першому читанні законопроект «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» остаточно буде ухвалений, імовірно, цієї осені.