Відкриття реєстрів нерухомості — PR-акція чи димова завіса?

Автори наголошують, що «відкриття реєстру не суперечить статті 32 Конституції України», оскільки «відкритий доступ до реєстру речових прав на нерухоме майно прямо відповідає інтересам економічного добробуту країни та її громадян, адже значно зменшує можливості для корупції та ризики та непродуктивні витрати при веденні господарської діяльності».

На думку авторів, одночасне запровадження відкритого доступу до реєстру нерухомого майна та процедури фіксування осіб, які отримують доступ до інформації з нього, серед найважливіших наслідків матиме такі: ліквідацію корупційного ринку торгівлі інформацією про речові права на нерухомість; зменшення можливостей для рейдерства, яке ґрунтується на відсутності публічної інформації про власність на нерухомість, а відтак, і масштабів шахрайських схем. І все це, за розрахунком народних депутатів, надасть поштовх до припливу іноземних інвестицій, адже відкритий реєстр нерухомості знизить ризики для інвесторів.

У чому підступ?

Ідея хороша, але сам законопроект містить кілька ґанджів.

Хоч автори й пишуть, що введення в дію закону не потребуватиме додаткового фінансування, виникає необхідність внести принаймні дві зміни до програмного забезпечення реєстрів. Перша зміна має забезпечити можливість для власника отримати виписку, хто саме переглядав інформацію про його майно. Друга зміна: надання витягу в електронній формі (через інтернет, завдяки доступу до програмного забезпечення, а не лише особисто) потребує запровадження електронних підписів, які зробили б надісланий документ таким же достовірним, як і паперовий на бланку з мокрою печаткою.

Як продемонстрував реєстровий скандал, основною його причиною виявилося те, що програмне забезпечення на правах власності належить не державі, яка замовляла його розробку, а приватним фірмам. Саме це й забезпечує зареєстрованій на Кіпрі компанії «Арт-мастер» та її дочірній «3-Т» отримання авторської винагороди, обсяги якої лише у 2007–2009 роках становили сумарно 205,2 млн грн. І якщо текст договору передбачає, що цим компаніям належатимуть і всі зміни до програмного забезпечення, то навіть якщо реєстри буде відкрито, суті існуючої проблеми, яка проявилася на початку жовтня, це не розв’яже.

Окрім того, як зазначають правознавці, все ж таки законопроект суперечить букві чинного законодавства. Зокрема, Цивільного кодексу (про права власника та комерційну таємницю) та Закону «Про захист персональних даних», відповідно до десятого абзацу ч. 1 ст. 2 якого відомості про фізичну особу є інформацією з обмеженим доступом. Власне, з цих причин у відкритій частині Державного земельного кадастру відомості про власника відсутні.

Тож, хоча автори законопроекту, посилаючись на ст. 32 Конституції, наполягають на духові, який задає законодавству Основний Закон, однак зазначена суперечність може стати формальною підставою для відхилення (чи пізнішого опротестування) цієї ініціативи.

Такі обставини змушують припустити, що запропонований законопроект не є тим, чим здається з першого погляду: пропозицією відкрити реєстри. Не виключено, що він виконує роль громовідводу, який має «випустити пару» та відвести головний удар від ключового питання: права власності на програмне забезпечення 17 держреєстрів. Щоб, як і в попередні роки, знову залишити все, як є.

Що означає «посилання на досвід цивілізованих країн»?

Посилаючись на досвід цивілізованих країн, автори законопроектів чи інших ініціатив беруть, як правило, один камінчик із великої мозаїки, який, на їхню думку, може стати наріжним: зміниш його — і зміниться вся система. Наче за щучим велінням. Однак треба розуміти, що законодавство країн ЄС (які найчастіше мають на оці під цивілізованими) «заточене» під вирішення певних завдань. Так, система реєстрації прав на нерухоме майно країн ЄС запроваджена в такий спосіб, щоб не заважати функціонуванню ринку нерухомого майна. І саме під таку постановку завдань вибудувано їхні національні законодавства.

Згідно зі світовим світилом у галузі питань систем реєстрації прав власності С. Ровтоном Симпсоном, якого цитують й українські експерти, ефективна система реєстрації повинна відповідати таким шести характеристикам: простота, точність, швидкість, доступність, відповідність обставинам, гарантія.

Отже, цивілізовані підходи напрацьовано — винаходити велосипед справді не потрібно. Але й одна педаль від нього (навіть точно скопійована) не розв’яже проблеми. Потрібно розуміти, про який «велосипед» у цілому йдеться, перш ніж виготовляти деталі.

Чи буде відмашка?

Чи добре, якщо цю зміну до закону таки буде ухвалено? І які шанси, що це станеться?

Мало в кого викликає сумнів, що жоден законопроект не ухвалюється в українському парламенті «випадково», тобто лише тому, що з ним погоджується більшість (у сенсі математично більша за половину кількість) депутатів. Більшість (у сенсі Партія регіонів і комуністи) завжди голосує організовано.

Тож запитання стоїть так: чи буде відмашка? І якщо так, то яку мету переслідуватиме ця дія?

Законопроект може бути ухвалений з двох причин.

Перша — напередодні Вільнюського саміту владі потрібно терміново згладити негативне враження європейських спостерігачів від реєстрового скандалу, який продемонстрував, наскільки ненадійні в Україні справи із гарантуванням прав приватної власності. Гласність і публічність раніше закритих реєстрів — чудовий спосіб показати, що Україна рухається шляхом цивілізованих країн. Склад авторського колективу (представники всіх фракцій) має засвідчити єдність влади та опозиції в прихильності до європейських цінностей (ідеться про прозорість системи реєстрації прав на нерухомість).

До думки, що це — PR-захід, покликаний відреставрувати надщерблений скандалом імідж України, схиляє і непритаманна парламенту оперативність: внесений 8 жовтня документ планують розглядати вже на пленарному тижні 24–28 жовтня. Це залишає час для доопрацювання під час другого читання і остаточного ухвалення акурат до Вільнюського саміту.

Такий варіант виглядає логічним і дуже ймовірним. Але не вельми оптимістичним, як може видатися на перший погляд. Бо з цього законопроекту починати реформувати систему неможливо. Тож що імовірнішою є PR-складова ініціативи, то більш примарні шанси на розуміння, в чому саме має полягати реформа.

Друга причина — влада справді хоче навести лад у сфері ведення інформації про об’єкти нерухомості та права на них. Тоді має змінитися порядок дій: законопроект відкладають, натомість (до Вільнюського саміту) розробляють концепцію реформування всієї системи з урахуванням наведених вище принципів. Справді, одним із елементів обов’язково має стати відкритість реєстрів. І, до речі, кадастрів. Земельний кадастр у своїй відкритості майже на рік випереджає реєстр прав — Публічну кадастрову карту введено в дію на початку 2013 року. Однак закон про персональні дані є формальним гальмом для оприлюднення даних про власників земельних ділянок. Очевидно, що реформування має синхронізувати підходи до використання інформації про землі та нерухомість на них. І важливо, щоб вона була в одній системі, аби за довідками про подвір’я та будинок на ньому не бігати в кілька інстанцій, коли вже мова про зручність для громадян і зниження до мінімуму залежності від чиновників. А це тягне за собою необхідність інших змін.

Світовий досвід говорить, що система реєстрації прав власності потребує стабільного розвитку, а не проривів. Тут необхідні не революції, а еволюція. Однак дарвінівський природній добір у цій сфері, балансування між відомчими інтересами та популізмом можуть дуже дорого коштувати. Потрібен план розвитку.

Тому про намір навести лад у реєстраційній системі може свідчити не поправка до одного закону, а системні дії: інвентаризація наявних реєстрів і кадастрів; визначення набору інформації, що має в них міститися; стандартизація даних; об’єднання системи реєстрації об’єктів і прав на них в одній системі; повний контроль державних органів над програмним забезпеченням і самими реєстрами; доступність даних для громадян через інтернет; мінімізація контактів громадян і чиновників (максимальна автоматизація процесів); розробка збалансованих між собою систем фінансування підтримки та оплати адміністративних послуг.

Ухвалення окремо взятих змін до статті 28 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» може свідчити в кращому разі лише про готовність щось змінювати, але аж ніяк не про наявність плану самих змін. Скоріше, навпаки, про те, що такого плану наразі немає.