Чи мали право міськради роздавати землі в період між 1 січня та 19 вересня 2013 року?

Загадковий закон, підписаний президентом, мав «прикрити» тих, хто, ймовірно, не дочитав заплутане законодавство. Але натомість привернув увагу до теми.

Правою рукою влада наводить лад у роздачі земель на території міст, забороняючи це робити доти, доки місто не створить генплан, а на його основі — план зонування території та детальний план території. Лівою — ліквідує мотивацію для виконання цих законів місцевими радами.

Увічнити тимчасове

19 вересня 2013 року Віктор Янукович підписав закон №606-VII під назвою, яка мало що говорить про суть документу: «Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок». Зрозуміти, під чим таким дивним поставив автограф глава держави, можна лише знаючи передісторію.

Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», ухвалений 17 лютого 2011 р., запровадив принцип: роздавати землі державної та комунальної власності міська влада не має права, якщо місто не має таких документів, як «план зонування території» та «детальний план території»; ці два документи, своєю чергою, є похідними від генерального плану розвитку міста і, фактично, уточнюють, деталізують його. Іншими словами, відведення ділянок — це дія, що перебуває суворо в рамках реалізації генплану. Такий принцип відновлює логіку та переводить «броунівський» розвиток міст в прогнозоване й публічне русло.

Оскільки тотальне створення генпланів (а, відтак, і похідних від нього документів, необхідних для роздачі земель) вимагало певного часу, у 2011 році поправкою до згаданого закону дію цієї норми тимчасово призупинили — до 1 січня 2013 року. Однак з нового року вона знову вступила в дію, і частина міст знову втратили право ухвалювати рішення про передачу земель державної та комунальної власності.

Одразу після різдвяних парламентських канікул, у лютому, група депутатів фракції Партії регіонів зареєструвала проект закону №2363-1. Він мав ще раз призупинити дію норми, яка «повернулася» в новорічну ніч, — цього разу до 1 січня 2015 року. Оскільки законом не названа дата, до якої згадана проблемна містобудівна документація все-таки має бути створена, можна передбачити, що ситуація повториться і після 1 січня 2015 року. І цей термін законодавці продовжуватимуть до безкінечності, аж поки всі міські землі не будуть роздані, підтверджуючи мудрість: немає нічого більш постійного, ніж тимчасове.

Закон, зрозуміло, ухвалили. Оскільки президент підписав його 19 вересня, то у період між 1 січня та 19 вересня 2013 року жодна міськрада в країні, яка не мала плану зонування та детального плану територій, не мала й права розглядати питання відведення земельних ділянок. Але землі державної та комунальної власності у цей період передавали практично всі міськради. Невже всі дружно знехтували словом президента?

Суд сказав «А»

Ні. Колізія уже фігурувала у юридичній практиці. Саме через відсутність проекту детального планування території (йшлося про індивідуальну житлову забудову)  Черкаський окружний адміністративний суд скасував 32 рішення Канівської міської ради, ухвалених між 1 січня та 19 вересня 2013 року, про передачу земельних ділянок громадянам.

Фактично, прецедент створено. Це означає, що можна оскаржити рішення будь-якої міськради про передачу земельних ділянок у цей період — за умови, якщо можна довести відсутність плану зонування та детального плану територій. 

Однак юристи відзначають: законодавство зроблено таким хитрим чином, що за бажання в ньому можна знайти норму, яка «подивиться» на ситуацію з іншого боку.

Так, у законі «Про місцеве самоврядування» немає посилання на вплив наявності/відсутності містобудівної документації на ухвалення рішень про передачу земель. І хоча зазвичай більшу силу має спеціалізоване законодавство (яке глибше розкриває ситуацію, у даному випадку — закон «Про регулювання містобудівної діяльності»), юристи передбачають: якщо випадків оскаржень земельних рішень міськрад буде забагато, то суди волітимуть користуватися іншим законом — «Про місцеве самоврядування».

Друга «дірка» — відносна свобода маневру у трактуванні положення про наявність/відсутність плану зонування та детального плану територій. Так, ст. 17 закону «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначає, що термін дії генплану не має обмеження. Тобто, оновлювати їх треба, але якщо бодай якийсь старенький є, то й добре.

За словами фахівців, переважна більшість діючих нині генпланів населених пунктів створювалися ще у 70–90-х роках. Навіть затверджений у 2002 році нині діючий Генплан Києва оцінюють як застарілий і недостовірний.

Але є ще один документ — постанова Кабміну від 25 травня 2011 року №559 «Про містобудівний кадастр». Вона містить осучаснені вимоги до містобудівного кадастру. Так от, на міському рівні до системи містобудівного кадастру вводяться відомості, зокрема, про «єдину цифрову топографічну основу території міста на підставі топографічних карт і планів та планово-картографічної основи державного земельного кадастру» та «генеральний план міста, плани зонування (зонінги) територій, історико-архітектурний опорний план міста та детальні плани територій». Таким чином, передбачається, що генеральний план, плани зонування та детальні плани територій — це документи, які мають прив’язку до єдиної цифрової картографічної основи державного земельного кадастру, створення якої, своєю чергою, завершилося лише наприкінці минулого року. 

Чи вважає законодавство «генпланом», «планом зонування» та «детальним планом територій» документи, які такої прив'язки не мають? І якщо так — скільки часу дається на примирення ситуації з усіма існуючими в державі документами на цю тему? 

Попалили?

Якщо припустити, що в період між 1 січня і 19 вересня всі міськради, які роздавали землі, робили це законно (скажімо, спираючись на закон «Про місцеве самоврядування»), — навіщо тоді взагалі потрібен був закон від 19 вересня? Фахівці звертають увагу на те, що актуалізація питання про необхідність відмінити дію «заборонної статті» у часі збігається із загостренням суперечок довкола повноважень Київради. Тож, існує ймовірність, що закон №606-VII замислювався як свого роду запасний плацдарм — на випадок, якщо доведеться доводити законність рішень Київради про передачу земель.

Але сталося навпаки: замість «прикрити» законом роздачу земель, його ініціатори скоріше «попалили» порушників, привернувши увагу до теми. Сам факт існування такого документу має промовляти: якби його не ухвалили, роботи те, що в ньому написано, було б заборонено.   

Таким чином, виникає три запитання: 1) який же статус рішень з роздачі земель, ухвалених міськрадами в період з 1 січня по 19 вересня 2013 року? 2) хто і яким чином буде приводити ситуацію у відповідність до законодавства? 3) хто і яким чином приводитиме законодавство у відповідність із логікою?

Ну і нарешті: коли будуть створені та оприлюднені у відкритому інтернет-доступі генплани та інша містобудівна документація, яка дозволить пересічними громадянам побачити перспективу розвитку їхніх міст?

Тепер про сухий залишок. Розвиток подій нагадує анекдот про побажання бійця вважати його комуністом, якщо він загине. На питання, а якщо не загине, він відповів: «А як ні — то й ні».

Так і міським владам закон визначив створити план зонування та детальний план територій. Головною мотивацією передбачили право роздавати землі. «А якщо не створимо?» — запитали своєю поведінкою міські влади. «А як ні — то й ні», — відповіли законодавці «не словом, а ділом» — поправками до закону.

Багатоповерховість законодавства, де кожне рішення, дивись, або скасовує, або призупиняє (цілком чи почасти) інші, у підсумку утворює складну конструкцію, абсолютно незрозумілу за своїм призначенням.

Наведення ладу (цей вислів в нинішній законодавчій «дискотеці» вельми доречний) в кожній сфері повинне починатися з визначення завдань та встановлення принципів, які застосовуватимуться для їх досягнення. І завдання, і принципи повинні бути зрозумілі всім. А законодавство повинно лише робити можливим виконання цих завдань через дотримання встановлених принципів.

Але якщо законодавство використовується для того, щоб обійти принципи (чи призупинити їх застосування), віддаливши при цьому досягнення цілей, - тут явно щось не гаразд. Або із законодавцями, які пишуть і голосують такі закони; або з президентом, який їх підписує; або з громадянами, які сприймають все це як належне. 

Віталій Тертиця, юрист, юридична група LCF:

— Дійсно, відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зважаючи на те, що закон, який відмінив вказане обмеження до 2015 року, був прийнятий 19 вересня 2013 року, дійсно, відповідні рішення місцевих органів влади, які підпадають під ознаки ч. 3 ст. 24 Закону України, теоретично можливо оскаржити. Навіть існує відповідна судова практика, коли прокуратура, керуючись ч. 3 ст. 24 Закону України, подавала позови та в судовому порядку скасовувала відповідні рішення місцевих рад.