Державна служба: проект революційних змін

Україні конче необхідний новий закон «Про державну службу», оскільки з 1 січня 2015 року набуває чинності законодавчий акт, ухвалений ще за часів Януковича у 2011 році. Але його, попри певні позитивні моменти та зміни, не можна назвати прогресивним. Новий законопроект уже розроблений робочою групою при Національному агентстві з питань державної служби. В його основу покладені такі принципи, як професійність та аполітичність держслужби. Цей документ уже пройшов погодження в усіх міністерствах, від яких отримав дуже багато зауважень. Зараз його направили до Кабміну. Однак зміна уряду, очевидно, потягне за собою його повторне перепогодження в міністерствах.

Держпосадовці працюють ще за законом «Про державну службу України» від 1993 року. З моменту прийняття цього документа проводилося декілька спроб з його оновлення. Передостання була здійснена у 2011 році, коли парламент ухвалив новий закон «Про державну службу», який має набрати чинності з 1 січня 2015 року. Саме через це Верховна Рада повинна або ухвалити замість нього новий закон, або ж відтермінувати дію закону, як це вже робили двічі. Доцільніше було б ухвалити новий закон, адже Україні вкрай необхідна кардинальна реформа системи державної служби. Однак це слід робити виважено, з дотриманням процедури проходження законопроекту через парламент.

Що варто змінити в цій сфері? Рівень оплати чиновників, який ускладнює залучення до держслужби фахівців, умови їх утримання в корпусі чиновників, забезпечити гідне життя для доброчесних державних службовців. Якщо в деяких центральних органах влади є привабливіші пропозиції через певні надбавки, то в райдержадміністраціях люди отримують зарплату 1200 грн, на яку неможливо прожити.

Для того щоб зробити нашу державну службу професійною, слід підвищити службовцям зарплату. Також потрібно відмовитися від впливу суб’єктивного фактору преміювання. Тому в проекті закону «Про державну службу» передбачається, що виплата премій держпосадовцям — це радше виняток з правил, лише за певні досягнення, а також за підсумками щорічного оцінювання. Законопроект передбачає, що розмір грошового заохочення має становити не більше 30% від річного посадового окладу. Хоча, на погляд європейських експертів, це теж забагато, оскільки в країнах ЄС частка премій чиновникам значно менша і становить не більше 10% від річної винагороди.

Революційною є й новація, що стосується переходу держслужбовців на загальну пенсійну систему без будь-яких преференцій. Мотивація дуже проста — Україні потрібна сучасна державна служба. Тому слід відмовитися від головної мотивації перебування чиновників на посадах — очікування спеціальної пенсії. Замість цього передбачається забезпечити належну заробітну плату, яка дала б змогу держпосадовцю і сьогодні жити гідно, і в майбутньому отримувати гідну пенсію. Адже остання, хоча й за загальними правилами, буде вираховуватися із більшої зарплатні.

Важливим є досягнення політичної нейтральності державної служби. Тому законопроект містить чимало обмежень для держслужбовців. Одним із них є заборона бути членами політичних партій. Якщо ж держслужбовець забажає балотуватися на виборах, то на час виборчих перегонів він має піти у відпустку. Щоправда, цей пункт викликає серед авторів законопроекту дискусії, оскільки дехто з них вважає, що держпосадовець у разі участі у виборчих перегонах повинен узагалі звільнитися з держслужби. Я належу до прихильників м’якшого варіанту: виступаю за вихід держпосадовця у відпустку на період виборчих перегонів. Головне, щоб його виборча діяльність не шкодила державі й авторитету державної служби, в тому числі у майбутньому, а для цього спочатку треба отримати дозвіл на участь у виборах з боку безпосереднього керівництва. Останньої норми, щоправда, бракує у законопроекті, натомість передбачена «автоматична» відпустка.

Дехто з держслужбовців неоднозначно сприймає норму про політичну нейтральність, стверджуючи, що вона суперечить Конституції України і є обмеженням у правах посадових осіб. Хоча такі обмеження уже діють щодо військових, міліціонерів, суддів, і це не викликає заперечень у громадян.

В Україні ж кожен новий уряд починає втягувати держслужбовців у політичну партію влади. Цю недобру традицію слід викорінити.

Інший важливий момент законопроекту стосується принципів професійності та аполітичності державних службовців, оскільки вносить чітке розмежування політичних посад від посад державної служби. У нинішній системі цього не існує. Не передбачає таких механізмів і закон «Про державну службу» 2011 року.

Політичними нині вважаються лише посади міністрів та їхніх заступників. Але фактично існують ще й посади «політичних службовців», це посади працівників патронатних служб політиків (президента, членів уряду, народних депутатів), до яких відносяться їхні радники, консультанти, помічники тощо. Це питання, можливо, буде одним із найскладніших під час розгляду законопроекту у Верховній Раді. Оскільки минулого разу, коли в 2011 році виносився на голосування проект закону «Про державну службу», в його тексті не було віднесення працівників патронатних служб до державної служби. Потім їх дописали туди народні депутати, мабуть, не без підтримки своїх помічників. Адже вони не дуже розуміють, чому це не державна служба, а до теперішнього статусу вже звикли. Хоча насправді різниця очевидна: на ці «політично-патронатні» посади призначаються особи без конкурсу, без вимог щодо політичної нейтральності (часто — навпаки), на вільний вибір «патрона» і т. д.

Цього разу також існують такі ризики, оскільки політичне лобі народних обранців та їх оточення може знову намагатися наділити статусом держслужбовця працівників патронатних служб. Але це — неправильно, оскільки, щойно ми віднесемо політичних службовців до держслужби, зникне можливість створити для держслужбовців уніфіковане правове регулювання.

У законопроекті закладено абсолютно новий підхід до прийняття на держслужбу — виключно шляхом відкритого конкурсу на всі посади. Сьогодні до I та II категорії держслужбовців не заявлені такі вимоги, і конкурсний відбір взагалі не вимагається і не проводиться. Крім того, нині є багато можливостей обійти конкурсну процедуру і при вступі на інші посади державної служби (наприклад, у порядку переведення тощо). Законопроект намагається закрити усі такі лазівки.

У законопроекті передбачено, що якщо конкурс оголошується на високу державну посаду, то конкурсна комісія може обрати не одного переможця, а кількох — до трьох осіб, які відповідають вимогам. Тоді вже суб’єкт призначення між ними обиратиме найвідповіднішого посаді. Але все одно він вже буде зв’язаний результатами конкурсу, тому не зможе взяти на посаду кого заманеться.

Якщо вдасться реалізувати таку практику, це принесе велику користь державній службі. Особливо якщо йдеться про її вищий корпус, про чиновницьку еліту.

Щодо вимог до кандидатів на посади держслужбовців. Якщо говорити про вищі посади, то це перш за все — досвід роботи у державній службі або органах місцевого самоврядування. Це важливо, оскільки держпосадовець повинен розуміти, як працює державний апарат. До речі, однією з найпрогресивніших вимог законопроекту є запровадження в міністерствах керівної посади «державного секретаря», до призначення і звільнення якого висуваються нові вимоги.

Має бути утворений спеціальний орган — Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Досі тривають дискусії стосовно того, як вона має формуватися, але принципи вже визначені. У складі Комісії мають бути представники вищих органів державної влади, а також представники громадськості.

Сьогодні існує лише одноособовий орган — Національне агентство з питань державної служби, і його керівник апріорі не може навіть себе захистити від політичного впливу, незаконного звільнення чи тиску, тому що є людиною, яку уряд може звільнити у будь-який час. А колегіальність додасть прозорості процедурі звільнення вищих чиновників, їх переведення, яке може бути прихованим покаранням, та розгляду проти них дисциплінарних справ. Вона також має позитивно вплинути на результати добору вищих керівних кадрів держслужби.

Разом з тим будуть і додаткові обмеження для чиновників. Зокрема, ускладниться процедура звільнення держпосадовця з посади. Адже він не зможе зробити цього протягом двох тижнів, як практикується нині за трудовим законодавством. Йому потрібно буде повідомити про бажання звільнитися за місяць. Держпосадовці фактично позбавляються загальних трудових прав, оскільки вони наділені публічно-правовим статусом. Тому новий законопроект жорсткіше регулює такі відносини чиновників. Адже вони повинні розуміти потребу безперервного виконання функцій держави, а також те, що до їх звільнення слід призначити спочатку заміну, обрану на конкурсних засадах. А на це потрібен час.

Якщо захистити вищу ланку держслужбовців, то нижча теж буде більш професійною та стабільною. Адже нині плинність кадрів серед чиновників I та II категорії під час зміни уряду сягає 70%. Крім зміни керівників апаратів, як правило, відбувається одночасна зміна керівників департаментів та управлінь. Тому що нова влада скрізь на керівних посадах розставляє свої кадри. Відтак, конкурсний добір держпосадовців на вищі посади, а також захищеність від свавільного звільнення є мегаважливим завданням сьогодні. Одночасно він може гарантувати політичну нейтральність вищих посадовців.

Інша ключова позиція, яка може бути неоднозначно сприйнята службовцями та політиками, — це зміна системи категорій посад. Замість семи існуючих категорій, залежно від ієрархії органів державної влади, пропонується запровадити нову, з огляду на функціональний підхід — лише три категорії посад. До них належатимуть керівники державних органів зі статусом службовця (категорія «А»), керівники структурних підрозділів (категорія «Б») та решта держслужбовців — виконавці, спеціалісти (категорія «В»).

Обслуговуючий, технічний персонал (бухгалтери, ІТ-спеціалісти, господарські працівники тощо) виводиться з посад державної служби. Вони вже не будуть чиновниками, оскільки не виконують притаманних держслужбовцю функцій і їхня діяльність взагалі прямо не пов’язана з функціями державного органу.

Поряд із цим існує чимало новацій з приводу дисциплінарної відповідальності посадовців, які спрямовані на збільшення прозорості такої процедури, обмеження свавілля з боку керівника, який ініціює притягнення до відповідальності держслужбовця, тощо.