Государственная служба: проект революционных изменений

Украине крайне необходим новый закон «О государственной службе», поскольку с 1 января 2015 года вступает в силу законодательный акт, принятый еще во времена Януковича в 2011 году. Но его, несмотря на определенные положительные моменты и изменения, нельзя назвать прогрессивным. Новый законопроект уже разработан рабочей группой при Национальном агентстве по вопросам государственной службы. В его основу положены такие принципы, как профессионализм и аполитичность госслужбы. Этот документ уже прошел согласование во всех министерствах, от которых получил очень много замечаний. Сейчас его направили в Кабмин. Однако смена правительства, очевидно, повлечет за собой его повторное пересогласование в министерствах.

Госслужащие работают еще по закону «О государственной службе Украины» от 1993 года. С момента принятия этого документа проводилось несколько попыток его обновления. Предпоследняя была предпринята в 2011 году, когда парламент принял новый закон «О государственной службе», который должен вступить в силу с 1 января 2015 года. Именно поэтому Верховная Рада должна либо принять вместо него новый закон, либо отсрочить действие закона, как это уже делали дважды. Целесообразнее было бы принять новый закон, ведь Украине крайне необходима кардинальная реформа системы государственной службы. Однако это следует делать взвешенно, с соблюдением процедуры прохождения законопроекта через парламент.

Что следует изменить в этой сфере? Уровень оплаты чиновников, который затрудняет привлечение к госслужбе специалистов, условия их содержания в корпусе чиновников, обеспечить достойную жизнь для добропорядочных государственных служащих. Если в некоторых центральных органах власти есть более привлекательные предложения ввиду определенных надбавок, то в райгосадминистрациях люди получают зарплату 1200 грн, на которую невозможно прожить.

Для того чтобы сделать нашу государственную службу профессиональной, следует повысить служащим зарплату. Также нужно отказаться от влияния субъективного фактора премирования. Поэтому в проекте закона «О государственной службе» предусматривается, что выплата премий госслужащим — это скорее исключение из правил, лишь за определенные достижения, а также по итогам ежегодной оценки. Законопроект предусматривает, что размер денежного поощрения должен составлять не более 30% от годового должностного оклада. Хотя, по мнению европейских экспертов, это тоже много, так как в странах ЕС доля премий чиновникам значительно меньше и составляет не более 10% от годового вознаграждения.

Революционным является и новшество, касающееся перехода госслужащих на общую пенсионную систему без каких-либо преференций. Мотивация очень проста — Украине нужна современная государственная служба. Поэтому следует отказаться от главной мотивации пребывания чиновников на должностях — ожидания специальной пенсии. Вместо этого предполагается обеспечить надлежащую заработную плату, которая позволила бы госслужащему и сегодня жить достойно, и в будущем получать достойную пенсию. Ведь последняя, хотя и по общим правилам, будет высчитываться из большей зарплаты.

Важным является достижение политической нейтральности государственной службы. Поэтому законопроект содержит довольно много ограничений для госслужащих. Одно из них — запрет быть членами политических партий. Если же госслужащий пожелает баллотироваться на выборах, то на время избирательной гонки он должен уйти в отпуск. Правда, этот пункт вызывает среди авторов законопроекта дискуссии, поскольку некоторые из них считают, что госслужащий в случае участия в избирательной гонке должен вообще уволиться с госслужбы. Я принадлежу к сторонникам более мягкого варианта: выступаю за то, чтобы должностное лицо уходило в отпуск на период избирательной гонки. Главное, чтобы его избирательная деятельность не вредила государству и авторитету государственной службы, в том числе в будущем, а для этого сначала нужно получить разрешение на участие в выборах со стороны непосредственного руководства. Последней нормы, правда, не хватает в законопроекте, зато предусмотрен «автоматический» отпуск.

Некоторые госслужащие неоднозначно воспринимает норму о политической нейтральности, утверждая, что она противоречит Конституции Украины и является ограничением в правах должностных лиц. Хотя такие ограничения уже действуют в отношении военных, милиционеров, судей, и это не вызывает возражений у граждан.

В Украине же каждое новое правительство начинает втягивать госслужащих в политическую партию власти. Эту недобрую традицию следует искоренить.

Еще один важный момент законопроекта касается принципов профессионализма и аполитичности государственных служащих, поскольку вносит четкое разграничение политических должностей от должностей государственной службы. В нынешней системе этого нет. Не предусматривает таких механизмов и закон «О государственной службе» 2011 года.

Политическими ныне считаются только должности министров и их заместителей. Фактически существуют еще и должности «политических служащих», это должности работников патронатных служб политиков (президента, членов правительства, народных депутатов), к которым относятся их советники, консультанты, помощники и т. п. Этот вопрос, возможно, будет одним из самых сложных во время рассмотрения законопроекта в Верховной Раде. Поскольку в прошлый раз, когда в 2011 году выносился на голосование проект закона «О государственной службе», в его тексте не было отнесения работников патронатных служб к государственной службе. Затем их дописали туда народные депутаты, видимо, не без поддержки своих помощников. Ведь они не очень понимают, почему это не государственная служба, а к нынешнему статусу уже привыкли. Хотя на самом деле разница очевидна: на эти «политически патронатные» должности назначаются лица без конкурса, без предъявления политической нейтральности (зачастую — наоборот), по свободному выбору «патрона» и т. д.

На этот раз также существуют такие риски, поскольку политическое лобби народных избранников и их окружения может снова попытаться наделить статусом госслужащего работников патронатных служб. Но это — неправильно, ведь как только мы отнесем политических служащих к госслужбе, исчезнет возможность создать для госслужащих унифицированное правовое регулирование.

В законопроекте заложен совершенно новый подход к принятию на госслужбу — исключительно путем открытого конкурса на все должности. Сегодня к I и II категории госслужащих не заявлены такие требования, и конкурсный отбор вообще не требуется и не проводится. Кроме того, сейчас есть много возможностей обойти конкурсную процедуру и при поступлении на другие должности государственной службы (например, в порядке перевода и т. д.). Законопроект пытается закрыть все такого рода лазейки.

В законопроекте предусмотрено, что если конкурс объявляется на высокую государственную должность, то конкурсная комиссия может выбрать не одного победителя, а нескольких — до трех человек, соответствующих требованиям. Тогда уже субъект назначения будет выбирать между ними самого достойного этой должности. Но все равно он уже будет связан результатами конкурса, поэтому не сможет принять на должность кого угодно.

Если удастся реализовать такую практику, это принесет большую пользу государственной службе. Особенно если речь идет о ее высшем корпусе, о чиновничьей элите.

Что касается требований к кандидатам на должности госслужащих. Если говорить о высших должностях, то это прежде всего — опыт работы в государственной службе или органах местного самоуправления. Это важно, поскольку госслужащий должен понимать, как работает государственный аппарат. Кстати, одним из самых прогрессивных требований законопроекта является введение в министерствах руководящей должности «государственного секретаря», к назначению и увольнению которого выдвигаются новые требования.

Должен быть создан специальный орган — Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы. До сих пор продолжаются дискуссии о том, как она должна формироваться, но принципы уже определены. В состав Комиссии должны входить представители высших органов государственной власти, а также представители общественности.

Сегодня существует только единоличный орган — Национальное агентство по вопросам государственной службы, и его руководитель априори не может даже себя защитить от политического влияния, незаконного увольнения или давления, потому что является человеком, которого правительство может уволить в любое время. А коллегиальность придаст прозрачности процедуре увольнения высших чиновников, их перевода, что может быть скрытым наказанием, и рассмотрению против них дисциплинарных дел. Она также должна положительно повлиять на результаты отбора высших руководящих кадров госслужбы.

Вместе с тем будут и дополнительные ограничения для чиновников. В частности, усложнится процедура увольнения госслужащего с должности. Ведь он не сможет сделать этого в течение двух недель, как практикуется сегодня по трудовому законодательству. Ему нужно будет сообщить о желании уволиться за месяц. Госслужащие фактически лишаются общих трудовых прав, поскольку они наделены публично-правовым статусом. Поэтому новый законопроект жестче регулирует такие отношения чиновников. Ведь они должны понимать необходимость непрерывного выполнения функций государства, и перед их увольнением следует сначала назначить замену, выбранную на конкурсной основе. А на это нужно время.

Если защитить высшее звено госслужащих, то нижнее тоже будет более профессиональным и стабильным. Ведь сейчас текучка кадров среди чиновников I и II категории при смене правительства достигает 70%. Помимо смены руководителей аппаратов, как правило, происходит одновременная смена руководителей департаментов и управлений. Потому что новая власть везде на руководящих должностях расставляет свои кадры. Следовательно, конкурсный отбор госслужащего на высокие посты, а также защищенность от произвольного увольнения является мегаважной задачей сегодня. Одновременно он может гарантировать политическую нейтральность высших должностных лиц.

Еще одна ключевая позиция, которая может быть неоднозначно воспринята служащими и политиками, — это изменение системы категорий должностей. Вместо семи существующих категорий, в зависимости от иерархии органов государственной власти, предлагается ввести новую, с учетом функционального подхода — только три категории должностей. К ним будут относиться руководители государственных органов со статусом служащего (категория «А»), руководители структурных подразделений (категория «Б») и остальные госслужащие — исполнители, специалисты (категория «В»).

Обслуживающий, технический персонал (бухгалтеры, IT-специалисты, хозяйственные работники и т. д.) выводится из должностей государственной службы. Они уже не будут чиновниками, поскольку не выполняют присущих госслужащему функций и их деятельность вообще напрямую не связана с функциями государственного органа.

Наряду с этим существует множество новаций в части дисциплинарной ответственности должностных лиц, направленных на увеличение прозрачности такой процедуры, ограничение произвола со стороны руководителя, инициирующего привлечение к ответственности госслужащего, и т. п.