Закупки лекарств: универсальные солдаты и проверка на прочность

На международную помощь в системе госзакупок лекарственных средств для Украины возлагались большие надежды, которые почти стали уверенностью в прорыве, когда столь серьезное дело было поручено организациям с именами: ПРООН, ЮНИСЕФ и Crown Agents. Несмотря на то, что первые две на слуху, а компания Crown Agents практически не известна людям непосвященным, это не умаляет ее опыта — британское королевское агентство ведет свою историю с XIX века.

У нашей страны появился осязаемый шанс убрать из рациона фармацевтической мафии лакомый кусок, пойти в контрнаступление на коррупцию, провести закупки фармпрепаратов по прозрачным процедурам, обеспечить украинских граждан непрерывной поставкой лекарств. А также разрешить вопиющую ситуацию с  вакцинами, вернее, их отсутствием. Совпали ли ожидания и реальность? Конечные итоги подводить еще рано. Это первый опыт, который редко бывает стопроцентно удачным, но, как правило, очень полезен для достижения поставленных целей в дальнейшем. При условии, что ошибки учитываются и исправляются.

Небольшое отступление. Есть интересная книга-исследование Александра Стражного об украинском менталитете. В характере украинцев среди положительных черт ее автор увидел также «отголоски забытых недугов», например, инфантильность и наивность. С ним трудно не согласиться. Наверное, поэтому мы и путаем революции с волшебной палочкой, способной изменить нашу жизнь быстро и безвозвратно. Может быть, по этой причине мы ждем, что придет кто-то и сделает все за нас. Легко выбираем себе идолов, возводим на престол, а потом так же легко и быстро лишаем их короны.

Видимо, именно поэтому ожидания от международной помощи в вопросе госзакупок лекарств у уставшего ждать позитивных изменений общества были завышены. Да и фармацевтическое лобби вовсе не собиралось по доброй воле отказываться от «нефтяных скважин». Первый украинский опыт госзакупок фармпрепаратов с помощью международников проходил нелегко, то и дело обрастая скандалами и обвинениями. Очевидно, коррупционные схемы за многие годы настолько сроднились со всей медицинской отраслью, словно симбиоз грибов и водорослей, образуя уже новый живой организм — лишайник, что отделить одно от другого быстро и безболезненно не получается.

Закупка лекарств — это командная работа, в которую как прямо, так и опосредованно вовлечены международные компании, Минздрав, профильный комитет Верховной Рады, общественные и пациентские организации, врачи... Быстро выстроить кардинально новую прозрачную систему закупок в стране, находящейся на 130-м месте в мире по индексу восприятия коррупции (для сравнения: Грузия занимает 48-е место, Польша — на 30-м), найти баланс между ценой и качеством лекарственных препаратов при режиме экономии бюджетных средств — согласитесь, задача непростая. Неумение украинской стороны оперативно решать насущные вопросы, особенности ведения бизнеса в нашей стране, а также пока еще отсутствие доминанты закона не могли не внести свою лепту в этот процесс.

«Ракурс» мониторит тему закупок лекарств за бюджетные деньги, собирая информацию из разных источников, ведь этот процесс нельзя назвать полностью открытым и публичным. После публикации статьи «Вакцина от коррупции с осложнениями, или Как международные посредники лекарства для Украины закупали» в редакцию обратились представители Crown Agents (компания занимается закупкой для Украины лекарственных препаратов и средств медицинского назначения по программе детской, взрослой онкологии и онкогематологии) с предложением из первых уст рассказать о том, как проходил этот процесс, а также о возникших проблемах и планах на будущее.

«Ракурс» беседовал с Кристин Джексон, старшим консультантом по закупкам Crown Agents.

— Судя по материалам в СМИ, из трех международных организаций больше всего проблем возникло у Crown Agents. Почему, по вашему мнению, именно ваши закупки подверглись наибольшей критике?

— Crown Agents — самое старое закупочное агентство в мире, которое не только непосредственно осуществляет закупки, но и консультирует по этому вопросу. Наша компания сотрудничает с разными странами, в первую очередь это традиционно правительства Великобритании, США, Японии; также реализуем совместные проекты с правительствами стран Западной и Восточной Европы, Азии, Африки.

В Украину компания Crown Agents пришла много лет назад, во время Чернобыльской катастрофы, тогда мы закупали и поставляли медицинское оборудование для лечения пострадавших в этой аварии. У нас есть большой проект с Министерством экономического развития и торговли Украины, мы помогаем реформировать систему закупок в соответствии со стандартами Евросоюза. То есть в Украине мы появились не вчера, однако широкой общественности были незнакомы.

Наверное, непубличность нашей компании сыграла с нами злую шутку. Как правило, работая на кого-то, мы оставались у них за спиной. У правительства Великобритании обычно подход такой: если вы на нас работаете, то мы говорим — вы делаете работу. Подобного подхода мы ожидали и от правительства Украины. Однако возник информационный вакуум, который тут же начал наполняться слухами. Теперь мы понимаем, что если не говоришь сам, кто-то начинает говорить за тебя.

В наших планах — проведение тренинга, на котором мы более подробно расскажем о процедурах, которые используем при проведении закупок. Можно будет увидеть, насколько этот процесс простой и прозрачный: есть четкие критерии, согласно которым в Лондоне происходит оценка, в Украину приходят уже результаты. Это четкие процедуры, правила, от которых мы не имеем права отступать. Они обкатаны, оценены и перепроверены многими годами. Crown Agents проходит регулярные проверки.

— По каким правилам осуществлялись закупки? Насколько известно, в Украине вам пришлось изменить свои обычные критерии выбора победителей в тендерных торгах. Из-за чего поставки онкопрепаратов происходили с опозданием?

— Все международные организации получили уведомления от Минздрава не использовать критерии, которые дискриминировали бы украинских производителей. Наши базовые критерии — все фармацевтические препараты, которые участвуют в закупках, должны быть выпущены на производстве, имеющем сертификаты ВОЗ/GMP (преквалификация лекарственных средств ВОЗ — это услуга, оказываемая ВОЗ для оценки качества, безопасности и эффективности лекарственных препаратов. — Ред.), а для продвижения препарата на рынок должна быть регистрация в стране с жесткой регуляторной системой (ЕС, США, Канада, Япония). Однако пока ни у одного украинского производителя такой сертификации нет. В Украине своя система регистрации. Нам пришлось использовать другие критерии: регистрация препаратов в Украине и украинская сертификация. На деле получилось, что, с одной стороны, мы не дискриминировали украинских компаний и дистрибьюторов, с другой — не у всех международных компаний есть украинская сертификация, поэтому они не могут участвовать в тендере.

Хочу заметить, что подобная ситуация происходит и в других странах, не только в Украине, ведь это государственные деньги, не донорские, поэтому идет поддержка собственного производства.

Всего Crown Agents обязалась поставить 314 позиций. В соответствии с условиями договора между Crown Agents и Минздравом, финальное утверждение победителей торгов входит в компетенцию министерства. Crown Agents без этого утверждения не имеет права заключать контракты.

Задержек поставок с технической точки зрения нет, ведь в соответствии с контрактом между Crown Agents и Минздравом мы должны поставить все закупленные позиции до конца 2016 года.

Однако многие процессы заняли больше времени, чем мы ожидали. Основные задержки произошли на этапе утверждения Минздравом наших предложений. Возникли задержки также и в процессе проведения тендерных торгов по программе детской онкологии. Закупки препаратов этого сегмента требуют еще большей ответственности, поэтому рабочей группе для принятия решений понадобилось более длительное время.

Некоторые наши предложения для закупки Минздрав не утвердил по причине того, что министерству препараты не были известны, отсутствовал позитивный опыт применения этих лекарственных средств, несмотря на то, что фармпрепараты были зарегистрированы в Украине. Нельзя забывать, что сколько врачей — столько и мнений. Это извечная борьба между закупщиками и онкологами, которые привыкли к одному препарату, а государство говорит: денег нет, это социальная закупка. В данной ситуации нам пришлось провести ретендеры, что существенно замедлило процесс. Также мы были вынуждены вернуться к своим обычным критериям для участия в тендерах: наличие обязательного соответствия стандартам ВОЗ/GMP, регистрация в стране с жесткой регуляторной системой.

По состоянию на 10 октября 2016 г. поставлено 90,31% лекарств по программе взрослой онкологии и 79,07% по программе детской онкологии (в натуральном измерении, то есть, процент от общего количества единиц). 

Еще один важный нюанс. Онкологические препараты — сложные комплексные лекарственные средства, очень активный класс веществ с ограниченным сроком годности. Они не могут лежать на полках целый год. Если вы не используете онкопрепараты в течение года, их нужно будет попросту выбросить.

На самом деле 100-процентная поставка онкологических препаратов в декабре не нужна. Врачу и пациентам важно, чтобы в нужный момент времени данное лекарство было в наличии. У нас другая концепция — не разовая закупка 100-процентного объема, а бесперебойная поставка в течение года. Однако для того, чтобы лекарственные препараты поставлялись бесперебойно, решения должны приниматься быстро. После смены руководства в Минздраве этот процесс пошел значительно оперативнее.

— Предваряя международные закупки, многие эксперты предполагали, что для наилучшего соотношения цена/качество лекарственные препараты будут закупаться напрямую у производителей. Однако по факту из компаний-поставщиков только 45% являются непосредственными производителями. Почему так произошло?

— Есть две причины, почему Минздрав так зависит от дистрибьюторов. Скажем так, международные производители не слишком горят желанием самостоятельно заниматься бизнесом в Украине. За них это делают дистрибьюторы. Существует мнение, что в Украине возможна коррупция, и такие гиганты, как, например, Pfizer, не хотят непосредственно принимать в этом участия.

Компания Crown Agents напрямую работает с Pfizer. Обе наши стороны прошли «дью дилидженс», то есть комплексную проверку. Для того, чтобы закончить этот процесс, мне пришлось пройти онлайн курсы. Только в таком случае компания может работать с Pfizer напрямую. И здесь кроется вторая причина того, почему Минздраву трудно работать напрямую с производителями: сложно выделить одного конкретного человека, который бы был ответственен за данные процедуры. У многих международных производителей они очень сложные.  

Мы очень стараемся, чтобы работать непосредственно с фармпроизводителями. Со всеми представителями крупных фармацевтических компаний у нас очень хорошие отношения, им всем была отправлена тендерная документация. Однако вместо себя они выставили дистрибьюторов. Мы ведь не можем заставить их участвовать в тендере.

Хочу заметить, что в следующем цикле закупок участие непосредственных производителей лекарств будет большим. Они увидели прозрачные процедуры, без коррупции. Это была проверка. Если в этом году участвовали 45% производителей, то в следующем мы ожидаем более 60%.

Если посмотреть номенклатуру по онкологии, можно увидеть, что объем закупок препаратов зачастую очень мал. В этом случае затраты производителя для участия в тендере будут огромны. Следовательно, и цена препарата также будет высокая. Поэтому на рынке закупок есть место для всех — и производителей, и дистрибьюторов. Если Украина будет закупать крупный объем какого-либо лекарства, если производитель будет уверен, что в нашей стране стабильная регуляторная среда, будет знать, что, может быть, Украина перейдет к долгосрочным контрактам, производителю это будет интересно. Но если Украина покупает 15 упаковок одного препарата, 6 другого — это место для дистрибьютора, который, набрав лоты, может собрать заказ и получить отличную цену, иногда даже ниже производителя. Вопрос не в том, у кого закупают, а в прозрачных и стабильных правилах игры.

— Как вы прокомментируете ситуацию с украинским дистрибьютором «Людмила-Фарм», когда препараты три месяца пролежали на таможне?

— «Людмила-Фарм» — один из самых крупных дистрибьюторов в Украине. Следует отметить, что вначале «Людмила-Фарм» была отличным поставщиком, работала профессионально и быстро поставляла препараты со складов, занималась оформлением всех необходимых таможенных документов, как это и требовалось по законодательству. Со всеми дистрибьюторами мы работали по одной схеме — дистрибьютор завозит и растаможивает препарат.

Внезапно все пошло не так. В этой поставке компания хотела избежать оплаты таможенных сборов. Они попросили производителя отправить позицию непосредственно нам, «Людмила-Фарм» даже не упоминалась в документах. Мы пришли на таможню и сказали, что лекарства мы покупали у «Людмилы-Фарм». На следующий день у них была следующая поставка. Crown Agents обратилась к дистрибьютору с официальным письмом с просьбой прекратить доставку до разрешения ситуации. Тем временем Crown Agents, «Укроптпостач» говорили и с таможней, и с Минздравом — «Людмила-Фарм» обязана была заплатить таможенный сбор, — однако они отказались. Официально мы не могли сотрудничать с производителем, так как производитель не являлся компанией — победителем тендера и не проходил в этом случае по документам. Как мне кажется, «Людмила-Фарм» стучала в закрытые двери и наблюдала, что произойдет, — нас проверяли на прочность.

На самом деле эта ситуация произошла с 8-ю позициями из 314. Другие позиции они доставляли согласно процедуре без проблем. Считаю, что каждая украинская компания имеет право лоббировать свои интересы, жаловаться, требовать изменения налогового законодательства. Но насколько этично при этом использовать лекарства, от которых зависит жизнь? В конечном итоге мы достигли договоренности, лекарства растаможены и поставлены.

Crown Agents — очень ответственная компания. Для любой европейской, американской компании выполнять требования работы в своей стране — это истина. Поэтому мы ожидали, что наши партнеры будут работать по тем же правилам. Если вы работаете в этой стране, есть правила и процедуры, вы должны им подчиняться. Мы не будем терпеть ситуацию, когда наша компания соблюдает все процедуры, а кто-то нарушает правила своей же страны.

Компания «Людмила-Фарм» возникла не вчера. Это опытный оператор на рынке, прекрасно разбирающийся в законодательстве. Логичный вопрос: почему эта ситуация возникла? Второй момент. У нас были иностранные и украинские производители, а также дистрибьюторы. Все они поставляли препараты без проблем. Хочу подчеркнуть, что ни до, ни после возникшей ситуации «Людмила-Фарм» ни разу не прекращала своих поставок. Процесс не останавливался.

— Работа Crown Agents в сфере здравоохранения, как правило, сфокусирована в двух направлениях: непосредственно предоставление услуг и помощь в реформировании. Готова ли компания Crown Agents расширить свое сотрудничество с Минздравом в сфере реформ? Украина не может бесконечно рассчитывать на международную помощь, поэтому планируется создание собственного независимого агентства закупок. К вам не обращались за помощью в этом вопросе?

— Эту ситуацию мы видим так. Сначала вы создаете компетенцию, а потом создаете агентство. Вначале должны быть профессионально подготовленные люди, которые могли бы совершать закупки. Потом уже можно решать, будет ли это отдельный институт или нет — это уже вторично. Crown Agents как часть своих услуг предлагает помощь в обучении процессу закупок.

Наша компания уже третий год подряд ведет проект с Министерством экономического развития и торговли. Работает команда экспертов, которая помогает привести законодательство Украины в сфере закупок в соответствие с требованиями ЕС.

Один из первых комплексных онлайн-тренингов по госзакупкам в мире был разработан нашими экспертами. Предполагаем, что потенциально госзакупками будут заниматься до 10 тыс. человек. Как минимум 7,5 тыс. уже зарегистрировались на этот тренинг. Тренинг дает понимание самого процесса закупок. Если человек знает все процессы, процедуру, он может в дальнейшем сотрудничать с узкими техническими специалистами и совершать любые закупки. Допустим, мы готовим специалистов по закупкам, которые будут работать на Минздрав. Они будут контактировать с врачами, госэкспертизой для того, чтобы получить дополнительные знания по фармпрепаратам. Но сам процесс и принципы, которые применяются, одинаковы для всех закупок.

Когда вы готовите специалиста по закупкам — это как универсальный солдат, который сможет работать и на Минздрав, и на Минобороны. База для всех одинакова. Сейчас проходит тренинг для тех, кто занимается закупками. Также нарабатывается следующий тренинг для частного сектора. Третий тренинг будет для госслужащих, гражданского общества, неправительственных организаций, общественников.

Минздрав заинтересован в расширении сотрудничества с Crown Agents в следующем году. Например, в других странах мы занимаемся также вопросами туберкулеза, ВИЧ/СПИДа. Думаю, что для реализации любого проекта, который бы нам ни заказали, у нас будет достаточно опыта.