Закупівлі ліків: універсальні солдати та перевірка на міцність

На міжнародну допомогу в системі держзакупівель лікарських засобів для України покладалися великі надії, які майже стали упевненістю в прориві, коли таку серйозну справу було доручено організаціям з іменами: ПРООН, ЮНІСЕФ і Crown Agents. Попри те, що перші дві на слуху, а компанія Crown Agents практично не відома людям непосвяченим, це не применшує її досвіду — британське королівське агентство веде свою історію з XIX століття.

Наша країна дістала реальний шанс прибрати з раціону фармацевтичної мафії ласий шматок, піти в контрнаступ на корупцію, провести закупівлі фармпрепаратів за прозорими процедурами, забезпечити українських громадян безперервним постачанням ліків. А також розв’язати кричущу ситуацію з вакцинами, вірніше, їх відсутністю. Чи збіглися очікування й реальність? Кінцеві підсумки підводити ще зарано. Це перший досвід, який рідко буває стовідсотково вдалим, але зазвичай дуже корисний для досягнення поставлених цілей у подальшому. За умови, що помилки враховуються й виправляються.

Невеличкий відступ. Є цікава книга-дослідження Олександра Стражного про український менталітет. У характері українців серед позитивних рис її автор побачив також «відгомін забутих недуг», наприклад, інфантильність і наївність. З ним важко не погодитися. Напевно, тому ми і плутаємо революції з чарівною паличкою, здатною змінити наше життя швидко й безповоротно. Можливо, з цієї причини ми чекаємо, що прийде хтось і зробить все за нас. Легко обираємо собі ідолів, зводимо на престол, а потім так само легко і швидко позбавляємо їх корони.

Мабуть, саме тому очікування від міжнародної допомоги в питанні держзакупівель ліків у втомленого чекати позитивних змін суспільства були завищені. Та й фармацевтичне лобі зовсім не збиралося добровільно відмовлятися від «нафтових свердловин». Перший український досвід держзакупівель фармпрепаратів за допомогою міжнародників проходив нелегко, раз у раз обростаючи скандалами і звинуваченнями. Очевидно, корупційні схеми за багато років настільки зрослися з усією медичною галуззю, немов симбіоз грибів і водоростей, утворюючи вже новий живий організм — лишайник, що відокремити одне від іншого швидко й безболісно не виходить.

Закупівля ліків — це командна робота, до якої як прямо, так і опосередковано залучені міжнародні компанії, МОЗ, профільний комітет Верховної Ради, громадські та пацієнтські організації, лікарі... Швидко вибудувати кардинально нову прозору систему закупівель у країні, що перебуває на 130-му місці у світі за індексом сприйняття корупції (для порівняння: Грузія обіймає 48-е місце, Польща — на 30-му), знайти баланс між ціною і якістю лікарських препаратів за режиму економії бюджетних коштів — погодьтеся, завдання непросте. Невміння української сторони оперативно розв'язувати нагальні питання, особливості ведення бізнесу в нашій країні, а також поки що відсутність домінанти закону не могли не внести свою лепту в цей процес.

«Ракурс» моніторить тему закупівель ліків за бюджетні гроші, збираючи інформацію з різних джерел, адже цей процес не можна назвати повністю відкритим і публічним. Після публікації статті «Вакцина від корупції з ускладненнями, або Як міжнародні посередники ліки для України закуповували» до редакції звернулися представники Crown Agents (компанія займається закупівлею для України лікарських препаратів та засобів медичного призначення за програмою дитячої, дорослої онкології та онкогематології) з пропозицією з перших вуст розповісти про те, як проходив цей процес, а також про проблеми і плани на майбутнє.

«Ракурс» розмовляв із Крістін Джексон, старшим консультантом із закупівель Crown Agents. 

— Судячи з матеріалів у ЗМІ, з трьох міжнародних організацій найбільше проблем виникло у Crown Agents. Чому, на вашу думку, саме ваші закупівлі зазнали найбільшої критики?

— Crown Agents — найстаріше закупівельне агентство у світі, яке не лише безпосередньо здійснює закупівлі, а й консультує з цього питання. Наша компанія співпрацює з різними країнами, насамперед це традиційно уряди Великої Британії, США, Японії; також реалізуємо спільні проекти з урядами країн Західної та Східної Європи, Азії, Африки.

В Україну компанія Crown Agents прийшла багато років тому, під час Чорнобильської катастрофи, тоді ми закуповували й поставляли медичне обладнання для лікування постраждалих у цій аварії. Ми ведемо великий спільний проект із Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, допомагаємо реформувати систему закупівель відповідно до стандартів Євросоюзу. Тобто в Україні ми з'явилися не вчора, проте широкому загалу були незнайомі.

Напевно, непублічність нашої компанії зіграла з нами злий жарт. Здебільшого, працюючи на когось, ми залишалися у них за спиною. В уряду Великої Британії зазвичай підхід такий: якщо ви на нас працюєте, то ми говоримо — ви робите роботу. Подібного підходу ми очікували й від уряду України. Проте виник інформаційний вакуум, який одразу почав наповнюватися чутками. Тепер ми розуміємо, що якщо не говориш сам, хтось починає говорити за тебе.

У наших планах — проведення тренінгу, на якому ми більш детально розповімо про процедури, які використовуємо під час проведення закупівель. Можна буде побачити, наскільки цей процес простий і прозорий: є чіткі критерії, згідно з якими в Лондоні відбувається оцінка, в Україну приходять вже результати. Це чіткі процедури, правила, від яких ми не маємо права відступати. Вони обкатані, оцінені й перевірені багатьма роками. Crown Agents проходить регулярні перевірки.

— За якими правилами здійснювалися закупівлі? Наскільки відомо, в Україні вам довелося змінити свої звичайні критерії вибору переможців у тендерних торгах. Чому були затримки  із поставками онкопрепаратів?

— Усі міжнародні організації отримали повідомлення від Міністерства охорони здоров'я не використовувати критерії, які дискримінували б українських виробників. Наші базові критерії — всі фармацевтичні препарати, які беруть участь у закупівлях, мають бути випущені на виробництві, що має сертифікати ВООЗ/GMP (прекваліфікація лікарських засобів ВООЗ — це послуга, яка надається ВООЗ для оцінки якості, безпеки та ефективності лікарських препаратів. — Ред.), а для просування препарату на ринок має бути реєстрація у країні з жорсткою регуляторною системою (ЄС, США, Канада, Японія). Однак поки що жоден український виробник такої сертифікації не має. В Україні своя система реєстрації. Нам довелося використовувати інші критерії: реєстрація препаратів в Україні та українська сертифікація. На ділі вийшло, що, з одного боку, ми не дискримінували українських компаній і дистриб'юторів, з іншого — не у всіх міжнародних компаній є українська сертифікація, тому вони не можуть брати участь у тендері.

Хочу зауважити, що подібна ситуація відбувається і в інших країнах, не лише в Україні, адже це державні гроші, не донорські, тому йде підтримка власного виробництва.

Загалом Crown Agents зобов'язалася поставити 314 позицій. Відповідно до умов договору між Crown Agents і Міністерством охорони здоров'я, фінальне затвердження переможців торгів входить до компетенції міністерства. Crown Agents без цього затвердження не має права укладати контракти.

Затримок поставок із технічної точки зору немає, адже відповідно до контракту між Crown Agents і Міністерством охорони здоров'я ми маємо поставити всі закуплені позиції до кінця 2016 року.

Однак багато процесів зайняли більше часу, ніж ми очікували. Основні затримки відбулися на етапі затвердження Міністерством охорони здоров'я наших пропозицій. Виникли затримки також і в процесі проведення тендерних торгів за програмою дитячої онкології. Закупівлі препаратів цього сегмента вимагають ще більшої відповідальності, тому робочій групі для ухвалення рішень знадобилося більше часу.

Деякі наші пропозиції для закупівлі МОЗ не затвердило через те, що міністерству препарати не були відомі, був відсутній позитивний досвід застосування цих лікарських засобів, попри те, що фармпрепарати були зареєстровані в Україні. Не можна забувати, що скільки лікарів — стільки й думок. Це одвічна боротьба між компаніями, що здійснюють закупівлі, та онкологами, які звикли до одного препарату, а держава каже: грошей немає, це соціальна закупівля. В цій ситуації нам довелося провести ретендери, що суттєво уповільнило процес. Також ми були змушені повернутися до своїх звичних критеріїв для участі в тендерах: наявність обов'язкової відповідності стандартам ВООЗ/GMP, реєстрація у країні з жорсткою регуляторною системою.

Станом на 20 жовтня 2016 р. поставлено 90,31% ліків за програмою дорослої онкології та 79,07% за програмою дитячої онкології (у натуральному вимірі, тобто, процент від загальної кількості одиниць). 

Ще один важливий нюанс. Онкологічні препарати — складні комплексні лікарські засоби, дуже активний клас речовин з обмеженим терміном придатності. Вони не можуть лежати на полицях цілий рік. Якщо ви не використовуєте онкопрепарати протягом року, їх потрібно буде просто викинути.

Насправді 100-відсоткова поставка онкологічних препаратів у грудні не потрібна. Лікарю й пацієнтам важливо, щоб у потрібний момент часу ці ліки були в наявності. У нас інша концепція — не разова закупівля 100-відсоткового обсягу, а безперебійне постачання протягом року. Однак для того, аби лікарські препарати поставлялися безперебійно, рішення мають ухвалюватися швидко. Після зміни керівництва в МОЗ цей процес пішов значно оперативніше.

— Розмірковуючи про міжнародні закупівлі, багато хто з експертів припускав, що для найкращого співвідношення ціна/якість лікарські препарати будуть закуповуватися безпосередньо у виробників. Однак за фактом із компаній-постачальників лише 45% є безпосередніми виробниками. Чому так сталося?

— Є дві причини, чому МОЗ так залежить від дистриб'юторів. Скажімо так, міжнародні виробники не надто горять бажанням самостійно займатися бізнесом в Україні. За них це роблять дистриб'ютори. Існує думка, що в Україні можлива корупція, і такі гіганти, як, наприклад, Pfizer, не хочуть безпосередньо брати в цьому участі.

Компанія Crown Agents безпосередньо працює із Pfizer. Обидві наші сторони пройшли «дью ділідженс», тобто комплексну перевірку. Для того, щоб закінчити цей процес, мені довелося пройти онлайн курси. Тільки в такому випадку компанія може працювати з Pfizer безпосередньо. І тут криється друга причина того, чому МОЗ важко працювати безпосередньо з виробниками: складно виділити одну конкретну людину, яка б відповідала за дані процедури. У багатьох міжнародних виробників вони дуже складні.

Ми дуже стараємося, щоби працювати безпосередньо з фармвиробниками. З усіма представниками великих фармацевтичних компаній у нас дуже хороші відносини, їм усім була відправлена тендерна документація. Однак замість себе вони виставили дистриб'юторів. Ми ж не можемо змусити їх брати участь у тендері.

Хочу зауважити, що в наступному циклі закупівель участь безпосередніх виробників ліків буде більшою. Вони побачили прозорі процедури, без корупції. Це була перевірка. Якщо цього року брали участь 45% виробників, то наступного ми очікуємо понад 60%.

Якщо подивитися номенклатуру щодо онкології, можна побачити, що обсяг закупівель препаратів часто дуже малий. В цьому випадку витрати виробника для участі в тендері будуть величезні. Отже і ціна препарату також буде висока. Тому на ринку закупівель є місце для всіх — і виробників, і дистриб'юторів. Якщо Україна буде закуповувати великий обсяг якихось ліків, якщо виробник буде впевнений, що в нашій країні стабільне регуляторне середовище, знатиме, що, можливо, Україна перейде до довгострокових контрактів, виробнику це буде цікаво. Але якщо Україна купує 15 упаковок одного препарату, 6 іншого — це місце для дистриб'ютора, який, набравши лоти, може зібрати замовлення й отримати дуже хорошу ціну, іноді навіть нижче за виробника. Питання не в тому, у кого закуповують, а в прозорих і стабільних правилах гри.

— Як ви прокоментуєте ситуацію з українським дистриб'ютором «Людмила-Фарм», коли препарати три місяці пролежали на митниці?

— «Людмила-Фарм» — один із найбільших дистриб'юторів в Україні. Слід зазначити, що спочатку «Людмила-Фарм» була відмінним постачальником, працювала професійно і швидко поставляла препарати зі складів, займалася оформленням всіх необхідних митних документів, як це і було потрібно за законодавством. З усіма дистриб'юторами ми працювали за однією схемою — дистриб'ютор завозить і розмитнює препарат.

Раптово все пішло не так. У цьому постачанні компанія хотіла уникнути оплати митних зборів. Вони попросили виробника відправити позицію безпосередньо нам, «Людмила-Фарм» навіть не згадувалася в документах. Ми прийшли на митницю і сказали, що ліки ми купували у «Людмили-Фарм». Наступного дня в них була наступна поставка. Crown Agents звернулася до дистриб'ютора з офіційним листом із проханням припинити доставку до вирішення ситуації. Тим часом Crown Agents, «Укроптпостач» говорили і з митницею, і з Міністерством охорони здоров'я — «Людмила-Фарм» зобов'язана була заплатити митний збір, — однак вони відмовилися. Офіційно ми не могли співпрацювати з виробником, так як виробник не був компанією — переможцем тендера і не проходив в цьому випадку за документами.  Як мені здається, «Людмила-Фарм» стукала в закриті двері і спостерігала, що станеться, — нас перевіряли на міцність.

Насправді ця ситуація сталася з 8-ма позиціями із 314. Інші позиції вони доставляли згідно з процедурою без проблем. Вважаю, що кожна українська компанія має право лобіювати свої інтереси, скаржитися, вимагати зміни податкового законодавства. Але наскільки етично при цьому використовувати ліки, від яких залежить життя? В кінцевому підсумку ми досягли домовленості, ліки розмитнені і поставлені.

Crown Agents — дуже відповідальна компанія. Для будь-якої європейської, американської компанії виконувати вимоги роботи у своїй країні — це істина. Тому ми очікували, що наші партнери працюватимуть за тими ж правилами. Якщо ви працюєте в цій країні, є правила і процедури, ви мусите їм підкорятися. Ми не терпітимо ситуацію, коли наша компанія дотримується всіх процедур, а хтось порушує правила своєї ж країни.

Компанія «Людмила-Фарм» виникла не вчора. Це досвідчений оператор на ринку, прекрасно розбирається в законодавстві. Постає логічне запитання: чому ця ситуація виникла? Другий момент. У нас були іноземні та українські виробники, а також дистриб'ютори. Всі вони поставляли препарати без проблем. Хочу підкреслити, що ні до, ні після зазначеної ситуації «Людмила-Фарм» жодного разу не припиняла своїх поставок. Процес не зупинявся.

— Робота Crown Agents у сфері охорони здоров'я зазвичай сфокусована у двох напрямках: безпосередньо надання послуг і допомога в реформуванні. Чи готова компанія Crown Agents розширити свою співпрацю з Міністерством охорони здоров'я у сфері реформ? Україна не може нескінченно розраховувати на міжнародну допомогу, тому планує у майбутньому створити незалежне агентство закупівель. До вас не зверталися по допомогу з цього питання?

— Цю ситуацію ми бачимо так. Спочатку ви створюєте компетенцію, а потім створюєте агентство. Спочатку мають бути професійно підготовлені люди, які б могли здійснювати закупівлі. Потім вже можна вирішувати, чи буде це окрема інституція чи ні — це вже другорядне. Crown Agents як частину своїх послуг пропонує допомогу в навчанні процесу закупівель.

Наша компанія вже третій рік поспіль веде проект із Міністерством економічного розвитку і торгівлі. Працює команда експертів, яка допомагає привести законодавство України у сфері закупівель у відповідність до вимог ЄС.

Один із перших комплексних онлайн-тренінгів із держзакупівель у світі був розроблений нашими експертами. Припускаємо, що потенційно держзакупівлями займатимуться до 10 тис. осіб. Щонайменше 7,5 тис. вже зареєструвалися на цей тренінг. Тренінг дає розуміння самого процесу закупівель. Якщо людина знає всі процеси, процедуру, вона може в подальшому співпрацювати з вузькими технічними фахівцями і здійснювати будь-які закупівлі. Скажімо, ми готуємо фахівців із закупівель, які працюватимуть на МОЗ. Вони контактуватимуть із лікарями, держекспертизами для того, аби отримати додаткові знання щодо фармпрепаратів. Але сам процес і принципи, які застосовуються, однакові для всіх закупівель.

Коли ви готуєте фахівця із закупівель — це як універсальний солдат, який зможе працювати і на МОЗ, і на Міноборони. База для всіх однакова. Зараз проходить тренінг для тих, хто займається закупівлями. Також напрацьовується наступний тренінг для приватного сектора. Третій тренінг буде для держслужбовців, громадянського суспільства, неурядових організацій, громадських об'єднань.

МОЗ зацікавлене в розширенні співпраці з Crown Agents наступного року. Наприклад, в інших країнах ми опікуємося також питаннями туберкульозу, ВІЛ/СНІДу. Думаю, що для реалізації будь-якого проекту, який би нам не замовили, у нас буде достатньо досвіду.