Мораторий на землю: врач должен не только ставить диагноз, но и лечить

Земельная реформа, земельный рынок, мораторий — наверное, одни из самых ярко выраженных нерешенных проблем за весь период независимой Украины.

Меня всегда интересует мнение коллег, как единомышленников, так и оппонентов (особенно), что естественно. То чувство, которое я испытываю по отношению к тем, кто приложил руку к разработке и осуществлению процесса земельной реформы в Украине, можно назвать «сочувствием». Имея более чем 30-летний опыт работы в земельных отношениях в Грузии, в том числе непосредственно в проведении земельной реформы, могу с полной уверенностью сказать: именно они своим необдуманным действием завели страну в многолетний тупик, и процесс, который при хорошем его планировании должен был принести много пользы, нанес стране немало вреда.

История болезни

На сегодня сложившуюся ситуацию нетрудно было спрогнозировать в самом начале земельной реформы. Размер паевых участков, бесплатно переданных работникам сельской отрасли, колеблется от 0,18 га до 20 га, что, естественно, нелогично. Такой разброс был обусловлен двумя факторами: постановлением Верховной Рады Украинской ССР «О земельной реформе» (18 декабря 1990 года) все земли Украины с 15 марта 1991 года были объявлены объектом земельной реформы и не была определена единая максимальная норма паев по стране в целом. По итогам земельной реформы были переданы 28 млн га, что составляет около 70% угодий. Вот и приходится задумываться об эффективности и адекватности проведенной реформы.

Мораторий — это плохо и даже очень, но отсутствие досконального анализа ошибок и просчетов в проведении процесса до сегодняшнего дня не дает возможности ощутимого прогресса для его отмены. В государстве, которое стремится стать в ряд с цивилизованными странами, должен быть цивильный рынок земли, но его нет. И, как бы от меня странно ни звучало (я убежденный сторонник цивилизованного рынка), я уверен: отмена моратория при ныне действующей законодательной базе была бы хуже самого действия моратория.

Об отмене моратория говорили многие высокие должностные лица Украины, много было прогнозов и обещаний, но он стал похож на сказочного героя Кощея Бессмертного.

Бывший президент Украины Виктор Ющенко мораторий считал главной причиной коррупции и выражал надежду, что в 2008 году Верховной Раде удастся его отменить, но все так и осталось. Против продления моратория выступает и нынешний президент Петр Порошенко, но из-за сложившихся реалий ему пришлось в очередные два раза продлить его до 1 января 2018 года. В общей сложности мораторий был продлен 8 (!) раз.

Запреты такого рода, тем более нерешенные на протяжении многих лет, способствуют процветанию коррупции и теневых отношений, из-за чего государственная казна несет огромные денежные убытки, что отрицательно влияет на имидж страны. Следует отметить, что действие моратория не является преградой для совершения противозаконных действий: за 2004–2009 годы в обход моратория были проданы 4,7 млн гапаевых земель.

Проблема моратория на сегодняшний день является одной из самых наболевших. Перебирая материалы — интервью и статьи должностных лиц, решил без комментариев привести перечень заголовков малой части публикаций (по хронологии):

«Правительство готово снять мораторий на продажу земли» (Николай Присяжнюк, министр аграрной политики, 07.05.2010); «Рада отказалась продлить мораторий на продажу земли» (02.03.2011); «Ложкин прогнозирует начало продажи сельхозземли в Украине с 2016 года» (14.04.2015); «Депутат: Полноценного рынка земли не стоит ожидать в ближайшие 3–5 лет» (Олег Кулинич, председатель подкомитета по вопросам земельных отношений Аграрного комитета ВРУ, 09.09.2016); «Порошенко выступает за отмену моратория на продажу земли» (06.09.2016); «Аграрии вышли под Раду против торговли землей» (04.10.2016); «Парубий: Земельный мораторий должен быть продлен» (04.10.2016); «Миклош: Продление моратория на продажу земли будет иметь негативные последствия» (Иван Миклош — соучредитель Стратегической группы советников по поддержке реформ в Украине, 12.10.2016); «Наливайченко: Мораторий на отчуждение земель нельзя снимать без референдума» (01.11.2016); «Гройсман: Земельная реформа должна быть проведена до 2020 года» (28.12.2016); «Всемирный банк призывает Украину отменить мораторий на продажу земель» (13.07.2017); «МинАП планирует в сентябре внести в Раду законопроекты для запуска рынка земли» (27.07.2017); «Кононенко: Земельную реформу перенесут на следующий год» (29.09.2017).

Премьер-министр Украины Владимир Гройсман во время визита в США заявил: «У нас есть три врага: Россия, коррупция, популизм. Это полноценные враги, которые сегодня мешают развитию Украины». Я полностью согласен с оценкой, и дорогого мне читателя оставляю в раздумье: чего вы тут нашли больше — популизма, пустых обещаний или трезвой оценки проблемы, сколько громких обещаний было просрочено.

«Символом импотенции реформ» метко назвал затянувшийся мораторий любимый многими певец Святослав Вакарчук.

Консилиум народом избранных

В статье «Земля: преимущества и риски внедрения рынка» свое мнение по земельным отношениям высказала группа народных избранников, которые в ответе за принимаемые законы. Их мнения очень интересны и дают пищу для размышлений, каких перемен и когда можно ждать в решении земельных проблем.

Первый респондент — Леонид Козаченко (фракция БПП). Анализируя перспективы завершения земельной реформы, он отмечает два позитивных фактора этого процесса — возможность беспрепятственной продажи и залога паевых земель, тех прав, которыми не смогли воспользоваться миллион умерших пайщиков. По его мнению, главное препятствие положительного решения проблемы моратория то, что «напряжение вокруг данного вопроса в обществе и парламенте очень большое». На самом деле все так и есть, это напряжение скапливалось годами, но не по вине работящих селян.

Респондент размышляет о наболевших проблемах: где взять деньги на покупку земель и как их консолидировать, как определить приоритеты подбора покупателя среди нескольких претендентов на покупку. Есть проблемы, которые государство обязано решить, а некоторые проблемы естественные, на долгую перспективу и ничего общего не имеют с земельными отношениями. Ведь, невзирая на неблагоприятную экономическую ситуацию, была проведена приватизация жилищного сектора и объектов разных назначений, они давно уже стали предметами рыночных отношений. Собственной позицией «у нас почти миллион человек умерли, а могли бы продать землю и потратить эти деньги на лечение» Козаченко демонстрирует свою приверженность реформам.

Одной из проблем при размежевании паевых участков будет консолидация мелких земельных участков. Но это проблема будет остро стоять при необходимости создания массива для фермерских хозяйств, а площадь паевых участков для одной семьи даже очень прилична. Процесс консолидации земель должен быть естественным и непринудительным. Только свободная купля-продажа и обмен земельных участков могут способствовать этому процессу, ни один закон не сможет быть эффективнее свободного рынка. Но тут преградой стоит пока что действующий мораторий.

Трудно осуществляемой мне кажется идея определения приоритета среди покупателей при частной сделке: кто вместо собственника будет определять разные нюансы или какие навыки конкурентов будут компенсировать собственнику участка разницу в цене.

В стране должен быть один закон, одинаково регулирующий все процессы, так что обоснованное опасение Козаченко о возможности распаевания земель не во всех селах не должно иметь места — гибридность и выборочность надо полностью исключить.

Респондент озвучивает планы правительства о создании финансового учреждения вроде земельного банка и дешевых займах в размере 3% годовых. В странах ЕС долгосрочные банковские кредиты в 2–3% годовых — обычное дело: они выдаются с целью приобретения недвижимого имущества или начала бизнеса, а вся документация готовится с привычным для европейцев комфортом. Но эта блестящая идея, учитывая украинские реалии — высокий уровень коррупции и стандартные банковские 15–20% годовых (и то максимум на год) — обречена на провал. Напомню, что Земельный банк в Украине существовал в 2012–2014 годах. Он был ликвидирован «по причине коррупции», что было одобрено президентом Украины.

В дополнение приведу цитату из блогаКозаченко, в котором более детально описан механизм гарантии залогов: «Мы знаем, что государство имеет более 10 млн га сельхозземли в собственности. Для первого этапа обеспечения деятельности ипотечного банка второго уровня можно передать в залог около 5 млн га госземель. При этом Украина должна сотрудничать не с одним, а сразу с несколькими крупными международными финансовыми институтами, которые предоставят средства украинскому ипотечному банку».

Бизнес сам по себе дело довольно рискованное, тем более в сельском хозяйстве: кроме типичных влияющих факторов, на ценообразование для всех сфер бизнеса в аграрном секторе действует дополнительный риск-фактор — природные условия. И, насколько мне известно, страховые компании не демонстрируют огромного рвения в страховании урожая, да и сами сельхозпроизводители не проявляют активности в этом деле.

Так вот — что случится, если предприятие не сможет вернуть долг в положенный срок? Имеет ли право государство рисковать общегосударственными землями? Ведь в случае недобросовестности одного предприятия банк-кредитор заберет землю, принадлежащую всем гражданам Украины. Кроме этого, не известна стратегия функционирования банка: сколько процентов от общей суммы залога покроет государство, каким регионам будут отданы приоритеты (центральным, периферическим, проблематичным по демографии и рабочей силе). Дай Бог, чтобы идея оправдала себя, но, несмотря на заверения Козаченко: «Еще раз — государство не несет никаких рисков», с опасением смотрю на эту рискованную затею.

По информации господина Козаченко, премьер-министр Владимир Гройсман во время недавнего заседания рабочей группы заявил, что «ставит перед собой задачу внедрить земельную реформу с 1 января. При этом он добавил, что если возникнут серьезные проблемы, сдерживающие этот процесс, то старт реформы будет перенесен на первое полугодие следующего года, но не позже. По его убеждению, существенных препятствий, которые нельзя преодолеть, нет».

Классическое понимание внедрения (завершения) земельной реформы — это размежевание паевых участков и полная независимость собственников. Но размежевание паевых участков попадает под мораторий: Земельным кодексом Украины «до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не допускается отчуждение земельных участков (переходные положения, раздел 10, п. 15). Указанный закон принять до 1 января, естественно, не успеют, так же, как и упразднить это требование ЗКУ. Также непонятна императивная установка даты перенесения старта реформы до «первого полугодия следующего года, но не позже» в случае возникновения серьезных проблем. Я совершенно уверен: проблемы будут, и их не удастся решить за такой краткий срок.

Сергей Тарута, внефракционный депутат. Соглашусь с его мнением о важности выработки законодательной и нормативной базы, но не из-за аргентинского или бразильского примера — Украине эти опасности пока что не грозят, хотя бдительность тут обязательна. Примечательно, что господин Таратута также высказался о значении земельного банка, но государственного. Целью банка должно быть обеспечение «справедливой оценки» и «чтобы цена выросла в три-четыре раза, государство должно создать земельный банк», он же предлагает не запускать рынок, «пока у нас не будет государственного земельного банка, справедливой цены на землю, реального разграничения участков в кадастре, справедливой оценки».

Исходя из природы земельного рынка, повлиять на рыночные цены невозможно! Такая попытка была у Светланы Скосырской (и. о. главы правления Земельного банка в 2013 году), которая заявляла: «Наша задача — довести за счет операций банка цену до 4 тыс. евро/га», чего не удалось осуществить.

Цены на рынке сформируются с учетом соотношения предложение/спрос. Даже если правительство «схитрит» и, чтобы «подтянуть» цены на частные участки, вынесет на рынок земли из государственного запаса по завышенной цене, если все же произойдет «скачок», то только на короткое время. При механическом (неестественном) воздействии на цены продажа участков просто приостановится, что вынудит продавцов снизить цены до предыдущих.

Мне кажется, что господин Тарута незаслуженно сгущает краски против реформы: «Сейчас поднимать вопрос земельной реформы не стоит, иначе 2,5 тыс. сел окажутся под угрозой уничтожения».

В неблагоприятной демографической ситуации в Украине вряд ли можно винить земельную реформу: даже беглый экскурс в Википедии указывает на уменьшение численности населения: в 2000 году — 49 115 000, в 2005-м — 47 100 462, в 2010-м — 45 782 592, в 2014-м — 45 182 900, а в перспективе к 2020 году — 43 164 256, к 2030-му — 39 841 900. Украина занимает 186-е место из 226 стран мира по уровню рождаемости (в Европе самая низкая), 4-е место по уровню смертности, 5-е место по уровню естественной убыли населения. По данным Госстата, за четыре месяца текущего года в стране численность новорожденных составила 116 907, а число погибших — 202 294.

Тарута опасается, что «если землю скупят крупные холдинги, то им люди не нужны — у современной сельскохозяйственной техники автоматизированное управление. И здесь появляется угроза вымирания сел». Аграрная отрасль по сегодняшний день остается самой нуждающейся в живой силе. К сожалению, количество занятых сельчан за период 2003–2013 годов уменьшилось почти на 530 тыс., в период 1995–2012 годов размер зарплатыпо отраслям был самым низким. А что касается требований к кадастру, это можно осуществить при распаевании земельных участков.

Юрий Деревянко, внефракционный депутат. Полностью разделяю его мнение о том, что незамедлительное начало продажи земель приведет к дерибану, но с заметкой: продажи паевых земель. Я с ним согласен и в том, что фермерам нужна помощь со стороны государства.

Он считает, что для перехода к цивилизованному земельному рынку надо проделать несколько шагов, первый из которых — продажа права аренды, и я поддерживаю эту идею. С подобным предложением выступал и экс-министр аграриев Тарас Кутовой. Меня удивляет то, что все во весь голос твердят, что в Украине коррупция зашкаливает и с этим надо бороться, всем известно, что в земельных отношениях присутствует «тень», а самое лучшее лекарство от недуга — это отсутствие лазеек в законах. Так чем была неприемлемой идея Кутового, или лучше противозаконные действия? Остается лишь удивленно пожать плечами.

Опасение, которое выражает г-н Деревянко, — это переживание всего украинского общества: не допустить закупки сельхозземель иностранцами. На сегодняшний день такой опасности нет, так как Земельным кодексом Украины четко оговорено: «Земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранцам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и иностранным государствам» (ст. 22, п. 5), так что пока за это не надо переживать.

Однако есть огромного значения деталь, которую должны знать граждане Украины. Дело в том, что запрет на приобретение с/х земель иностранными гражданами ЕС признается ограничением свободного передвижения капитала внутри Евросоюза, а это противоречит правилам ЕС. В качестве примера приведу случай с Венгрией: комиссия подала в суд ЕС на эту страну с требованием упразднения вышеприведенного ограничения. Помимо Венгрии Европейская комиссия также требует изменений правил приобретения сельскохозяйственных земель от Словакии, Литвы, Латвии и Болгарии. Учитывая этот факт, надо полагать, что подобное требование может быть поставлено перед Украиной при вступлении в ЕС, и это не должно быть неприятным сюрпризом. Альтернативной инициативой можно предложить долгосрочную аренду, что привлечет немалые инвестиции.

Я согласен, что армия пайщиков, наверное, самая ущемленная из всех собственников: имея имущество, не имеют права распоряжения им. Но что касается дороговизны и недоступности правосудия для защиты их прав, то существуют казначейские адвокаты (бесплатные), и дополнительной структуры создавать не требуется.

Защита почв — это огромная проблема, которая является прерогативой охраны природы. Самые заинтересованные в охране плодородного слоя почвы — собственники земель, так что снятие моратория решит и эту проблему.

Олег Березюк, председатель фракции «Самопомощь», заметил, отмечая значение рынка как «единственный инструмент урегулирования бизнес-процедур в мире» против открытия рынка земли, предлагаемого правительством, что «открытие рынка приведет к его вульгарности и закрепощению тех, кто работает на земле <…> из-за отсутствия равных условий покупки».

Депутат приводит крайне неприятный факт лоббирования парламентом интересов крупного агробизнеса, и, исходя из его статуса, я не имею права эту информацию ставить под сомнение. Этот фактор, естественно, ставит в неравные условия с одной стороны крупный, а с другой — средний и малый бизнес, что создает неравные условия для ведения хозяйства. Он, как и другие депутаты, отмечает важность дешевых кредитов (1–2%).

Диагноз и курс лечения

Проводя анализ, следует основательно учесть все нюансы, тут не должно оставаться места для сомнений. Я прекрасно осознаю, какой гнев/негодование пайщиков я обрушу на себя, но, учитывая всю реальность, хочу во весь голос высказать собственное мнение: они не получат положенные им паи в полном объеме! А оппонентам моего мнения замечу, что этого не было сделано по ходу реформы (1992), Земельным кодексом Украины вообще был узаконен мораторий на паевые участки (2001), а после стольких лет «двоевластия» и почувствовав себя совладельцем этих земель, государство два раза продлило действие моратория (2016 и 2017).

Выход из многолетнего лабиринта можно было бы найти при разумном и глубоком анализе создавшейся ситуации и умении ведения откровенного диалога. Более года тому назад мною был опубликован проект — Метод Карели «Комплексная земельная реформа», в котором детально описаны процессы, способствующие завершению земельной реформы. Естественно, кто-то мои суждения сочтет неприемлемыми/спорными, но я готов к обсуждению.

Даже при самом благоприятном ходе отмены моратория (распаевания земель) и запуска полноценного земельного рынка на начальном этапе будут возникать проблемы разного типа, но присутствие государства между покупателем и продавцом может стать дополнительной проблемой.

Эта ситуация мне напомнила бы родителей, которые до конца дней своих собственных зрелых «детей» водят за ручку и после себя оставляют непригодное для суровых жизненных реалий потомство. Но мне все же думается, что государство просто не хочет разрешить пайщикам быть абсолютными собственниками. А чем иначе объяснить такой нюанс, что собственников непаевых земель никто никогда не лишал права свободного распоряжения собственными землями, а пайщики лишены такой возможности? Чрезмерное внимание к пайщикам указывает, что они — любимые дети государства, а другие — нет?

Я не предлагаю собственных сограждан бросить на произвол судьбы, но, может, все-таки государство предпочло бы провести основательное тематическое просвещение и консультации не только для собственников паев, после чего дать им возможность почувствовать себя полными хозяевами собственной судьбы, а самого себя — частью цивилизованной Европы.

Кахабер КАРЕЛИ