Правовая система Украины: достижения, просчеты и перспективы

Прошло уже более четверти века нашей современной государственности. С точки зрения жизни одного человека — это не мало и не много, но можно подводить первые итоги своего временного пребывания на планете Земля.

С точки зрения истории человечества, обществ и государств — это миг, который даже трудно измерить и тем более — подводить какие-то итоги рождения, становления и развития. Хотя за это время родилось и стало на ноги поколение новых граждан Украины, которые успели родить собственных детей. Мы, люди, так устроены Творцом, что все хочется увидеть, почувствовать и оценить в течение своей собственной земной жизни, которая в измерениях мировой истории очень коротка...

Одним из основных, базовых элементов (кирпичей) нормальной жизни общества в рамках государства является его правовая система, главное назначение которой — поддержание баланса частных и публичных интересов в общественно-государственных отношениях. С учетом политических, экономических и правовых процессов, происходивших в Украине на протяжении всех этих лет, закономерно возникает насущный вопрос: способна ли правовая система нашего государства поддерживать этот баланс?

Поэтому и решил взять на себя смелость и ответственность попытаться сформулировать некоторые варианты ответов на этот вопрос. Как юриста по специальности и призванию меня интересует история рождения и становления правовой системы Украины в период нашей независимости и самостоятельности.

Кстати, традиционно применяемый в политологии термин «независимость» считаю некорректным ввиду того, что все мы — люди и государства — зависимы друг от друга и от Творца. Независимость всегда условна и относительна. Поэтому предпочитаю категорию «самостоятельность»: в собственном мировосприятии, в принятии собственных решений и в собственном поведении (действиях или бездействии), — которой наделен далеко не каждый из нас...

Считаю, что надлежащее (эффективное) функционирование правовой системы в частных, общественных и государственных отношениях является залогом успешного развития каждого из нас, общества и государства в целом. Тем более что Конституция Украины провозглашает: наше государство является суверенным и независимым, демократическим, социальным и правовым творением народа Украины.

Что же представляет собой правовая система любого государства и Украины в частности? На мой (и не только) взгляд, эта система состоит из нескольких основных элементов.

Во-первых, это законодательное и нормативно-правовое поле (база), которое должно обеспечивать устойчивое и понятное для человека регулирование всех основных правовых отношений в обществе и государстве. Во-вторых — соответствующие инструменты (органы) государственного управления, обеспечивающие надлежащее функционирование законодательного и нормативного правового поля. В-третьих — судебная ветвь власти, способная быстро и эффективно устанавливать (восстанавливать) относительно справедливые правовые отношения в обществе и государстве.

Все эти три элемента правовой системы функционируют в постоянном взаимодействии, взаимосвязаны и способны эффективно выполнять свое назначение только благодаря людям — специалистам-юристам, которые и олицетворяют саму систему и ее составляющие. Хронологически-содержательный анализ жизнеспособности этих трех составляющих правовой системы Украины за последние 25 лет позволяет представить их таким образом.

1991 год — народ Украины и его тогдашняя политическая элита, возбужденные и в определенной степени напуганные событиями 80-х — начала 90-х годов, происходившими в СССР (включая августовский путч ГКЧП 1991 года), утомленные большевистско-коммунистической идеологией, загнанные в нищету повседневной жизни, в целом положительно восприняли Декларацию о независимости Украины.

Руководствуясь генетической памятью и стремлением к свободе и процветанию своей жизни, мы феерично единогласно проголосовали на референдуме в декабре того же года за независимость Украины, да еще и, помня свою гетманскую биографию, избрали первого президента страны (считайте, гетмана). Почти все мы были уверены, что государственная независимость и самостоятельность совсем скоро принесут в наши дома благополучие и процветание. Этого не произошло. Почему?

На мой взгляд, потому, что ни народ в своем подавляющем большинстве, ни тогдашняя политическая и управленческая элита не были готовы к этому новому политико-правовому статусу — психологически, эмоционально, экономически, организационно, а также в правовом смысле. Мы продолжали и во многом продолжаем жить в СССР, пытаясь избавиться от его оков и прыгнуть в новую, страстно желанную все же меньшинством, «западноевропейскую и американскую» жизнь.

Законодательное и нормативное правовое поле новой Украины еще относительно много лет продолжает питаться советской правовой доктриной и законодательством. К тому времени у нас нет собственной стабильной и признанной в мире денежной единицы, собственной судебной системы, собственного управления и собственной патриотически воспитанной армии — обязательных атрибутов государственности. Все перешло (получено) в наследство от СССР. И только (вроде бы — долго, и одновременно — довольно быстро) пять лет спустя — в 1996 году — мы принимаем Конституцию Украины в качестве Основного Закона, который уже тогда был признан в Европе и мире одним из лучших и де-факто остается таковым до сих пор.

Начинается безумный и, в большинстве своем, хаотичный по темпам процесс создания собственного правового поля (законодательной и нормативно-правовой базы). В то же время на много лет консервируется принятие базовых законов — Гражданского и Уголовного кодексов, процессуальных кодексов, постоянно вносятся изменения и дополнения в только что принятые законодательные и подзаконные акты.

Основательно не регулируется прямая демократия в государстве: периодические изменения избирательного законодательства, отсутствие законов о референдумах, постоянные изменения в регулировании деятельности основных органов государственной власти и управления — Верховной Рады, Кабинета министров, президента, судебной ветви власти и соприкасающихся с ее деятельностью органов прокуратуры, внутренних дел, таможни, налоговой и т. п...

Вот некоторые статистические данные по созданию и функционированию правового поля на сегодня:

1.Конституция Украины, принятая Верховной Радой 28 июня 1996 года, за 20 лет своего существования менялась шесть раз (2004, 2010, 2011, 2013, 2014, 2016 годы). Кроме того, еще десять законопроектов, посвященных изменениям в Конституцию, предварительно одобренные Верховной Радой, но не принятые ею в целом или «ветированные» Конституционным судом или президентом страны. Убежден, что нестабильность Основного Закона не может быть залогом стабильности правовой системы государства в целом.

2. В стране сегодня действуют 21 Кодекс и примерно 230 законов, как можно судить из доступных интернет-источников. Если посчитать, сколько изменений и дополнений (их десятки, если не сотни, тысяч) вносилось в эти законодательные акты за все годы их функционирования, то можно лишь ориентировочно представить состояние нестабильности нашего правового поля. А если добавить к этому массиву все подзаконные и другие нормативно-правовые акты, принятые во исполнение законов, зачастую не правовых (то есть основанных на лоббистских интересах определенных социальных групп, а не на верховенстве права)! И как следствие — в этом океане законо- и нормотворчества должны жить наши граждане и эффективно функционировать другие элементы правовой системы государства и органы государственной власти и управления.

Если ко всему этому добавить отсутствие в обществе должного уровня правовой культуры, правовых традиций и почти сплошную сквозную коррумпированность, то выводы о функционировании правовой системы государства будут совсем неутешительными.

Второй составляющей правовой системы являются институциональные инструменты государственного управления, которые должны обеспечивать эффективное руководство правовой системой на основе действующего законодательного и нормативно-правового поля. Прежде всего это так называемые правоохранительные органы: прокуратуры, внутренних дел (милиции/полиции), национальной безопасности, пограничной и налоговой (фискальной) службы, таможни, организационно-правовые основы функционирования большинства из которых достались нам в наследство от СССР. В последнее время добавились еще Национальное агентство по предотвращению коррупции, Национальное антикоррупционное бюро и Государственное бюро расследований.

События последних лет в обществе и государстве неоспоримо доказали, что эти структуры (органы) не отвечают требованиям времени. Попытки их частично организационно реформировать, «перекрасить» (изменить названия и подчинение) ожидаемых обществом результатов не принесли. Этот элемент правовой системы переживает, на мой взгляд, фазу стагнации и упадка.

Под влиянием внутриполитических (Революция достоинства) и внешнеполитических (сепаратизм и агрессия Российской Федерации) обстоятельств и под давлением собственной неравнодушной части общества и западных партнеров нынешняя власть принимает не до конца продуманные и несистемные как по содержанию, так и по форме шаги по реформированию этой составляющей путем создания новой патрульной полиции, переаттестации полицейских и прокурорских кадров на новых — конкурсных — принципах, создания новых антикоррупционных органов и органов досудебного следствия (НАПК, НАБУ, САП, ГБР). Все это реформирование происходит под бешеным давлением и определенным саботажем со стороны существующих структур и их кадрового ресурса.

Несистемность, избирательность, поспешность, непоследовательность их реформирования и создания, желание подавляющего большинства чиновников (включая первых лиц государства) продолжать руководить этими структурами в ручном режиме, диффузия капитала и власти — все это не создает надлежащих условий и необходимого климата для быстрой и эффективной перестройки правовой системы в ее всеобъемлющем понимании.

Третьей важной составляющей правовой системы государства является судебная ветвь власти, от эффективной деятельности которой напрямую зависит климат правовых отношений в обществе и поддержание надлежащего правового порядка на принципах верховенства права.

На основе хронологического и содержательного анализа законодательных актов и практики, которыми в течение 25 лет регулировалась деятельность органов правосудия, можно выделить семь основных этапов становления и одновременно — уничтожения судебной власти в Украине.

Сейчас мы находимся на восьмом этапе реформирования судебной ветви власти, который фактически начался во второй половине 2015 года после Революции достоинства. Этот этап, который по не до конца понятным причинам начался почему-то с ликвидации высших судебных инстанций (Верховного суда Украины и высших специализированных судов) и создания нового Верховного суда в составе аж четырех кассационных судов и Большой судебной палаты, еще должен быть подвергнут обстоятельному анализу, включая процедуры конкурсного отбора судей и участия в этом процессе институтов гражданского общества в лице Общественного совета добропорядочности.

Несмотря на принимаемые в течение 25 лет перманентные меры по созданию новой по содержанию судебной ветви власти и улучшению ее деятельности, нерешенными, на мой взгляд, остаются проблемы:

1) оптимизации принципов построения судебной системы Украины с целью уменьшения административного и политического давления на судей и значительного уровня их коррумпированности;

2) обеспечения доступности правосудия;

3) внесения изменений в процедуры создания, реорганизации и ликвидации судов, а также процедуры отбора кандидатов на должность судьи;

4) реализации закрепленного в Конституции права граждан участвовать в отправлении правосудия (создания судов присяжных);

5) целесообразности существования хозяйственных судов.

Семь предыдущих этапов реформирования судебной ветви власти были не вполне продуманными, частичными и несистемными, а также политически ангажированными. Практически каждый новый созыв Верховной Рады Украины и очередной президент государства пытались перестроить судебную ветвь власти под свои собственные политические и корпоративные интересы, оказывая административное, политическое и финансовое влияние на процедуры отбора и расстановки судейского корпуса и на принятие необходимых им судебных решений.

Сквозной составляющей правовой системы является кадровый ресурс и потенциал, который фактически и олицетворяет ее функционирование. И это наиболее проблемная и наиболее весомая, на мой взгляд, составляющая, которая должна обеспечивать эффективность всей системы.

Остановлюсь лишь на кадровой политике высшего уровня государственного управления в базовых органах правовой системы.

Известно, что в условиях Украины каждая смена первого руководителя любого учреждения, организации или предприятия, а тем более органа государственной власти или управления влечет за собой, в подавляющем числе случаев, существенные кадровые перестановки и изменения во всей вертикали управления. Такие изменения естественны только при условии, что они вызваны не политической целесообразностью, не договоренностями (в том числе коррупционными) между основными игроками политических, юридических и экономических баталий, а целью и желанием усовершенствовать и улучшить управленческие процессы, чтобы в кратчайшие сроки достичь положительных результатов — улучшения жизни человека и общества в целом. О чем свидетельствует мой только статистический анализ кадровых процессов в этом направлении за минувшие 25 лет?

Президент Украины — глава государства. За эти годы сменилось пять президентов и один — исполняющий обязанности президента. Лишь один из президентов пребывал в должности два срока подряд (почти 11 лет). Один — полный срок (пять лет). Двое других — неполные сроки, причем Виктор Янукович, проработав неполный срок, просто сбежал из страны.

Все президенты Украины в той или иной степени сами непосредственно нарушали предписания Конституции и законов Украины или равнодушно наблюдали и даже поощряли такие нарушения со стороны представителей других ветвей власти. Ни один из президентов не прилагал необходимых усилий и воли к созданию и развитию эффективной правовой системы государства, пытаясь одновременно влиять на ее деятельность в пользу определенным личным или групповым интересам. Такая деятельность президентов государства не способствовала стабильности правовой системы государства и как следствие — укреплению правового порядка и созданию устойчивых правовых традиций и правовой культуры в обществе.

Верховная Рада Украины — единственный орган законодательной власти. За 25 лет работали восемь созывов Рады, что значительно больше, чем предусмотрено Конституцией Украины. За это же время десять раз сменились председатели парламента,  ни один не обеспечил безупречного руководства деятельностью Рады и неукоснительного соблюдения предписаний Конституции Украины и Регламента ВР относительно законодательных процедур. 

Кабинет министров Украины — высший орган исполнительной власти. За 25 лет сменилось 18 составов правительства государства, в том числе 14 премьер-министров. Четыре премьер-министра возглавляли по два разных состава правительства. Наибольшая текучка правительственной команды была во времена президентства Леонида Кучмы (семь составов КМУ и семь премьер-министров за 10 лет его каденции). То есть каждое правительство Украины в среднем работало не более полутора лет, чего, безусловно, крайне мало для стабилизации экономической и правовой системы государства. Негативные последствия таких изменений и ротаций для страны — известны.

Верховный суд Украины — высший судебный орган. За время независимости сменилось семь председателей Верховного суда. Впрочем, в кадровом плане ВСУ был стабильным институтом государства, а текучка кадров до последнего времени была наименьшей именно в судебной ветви власти. В то же время непрозрачные методы отбора кандидатов на судейские должности в течение последних 10–15 лет, испытательный срок для впервые назначенных судей в пять лет, политически-квотный принцип назначения, перевода и увольнения с судейских должностей, особенно — председателей судов всех уровней, неудачная «малая судебная реформа», лишение функции правосудия Верховного суда Украины, неисполнение судебных решений, коррумпированность значительной части судей и тех, кто имел отношение к их назначению и увольнению, постепенно привели к нивелированию весомости судебных решений, потере доверия к судебной ветви власти со стороны всех слоев общества и как следствие — разрушению этого важнейшего компонента правовой системы государства.

Конституционный суд Украины — единственный орган конституционной юрисдикции (конституционного контроля) и один из самых весомых инструментов гарантий стабильности конституционного строя и правовой системы государства. Несмотря на тот факт, что Конституционный суд был создан еще в начале функционирования современного государства в 1992 году и был назначен его первый председатель — профессор Леонид Юзьков, суд начал свою деятельность только в 1996 году после принятия Конституции. За это время в состав КСУ избирались и назначались 35 человек по квотному принципу — по шесть от Верховной Рады, президента и Съезда судей. Четверо судей были назначены президентом, но не получили полномочий по разным причинам. Четверо судей были уволены в 2014 году с должностей в связи с нарушением присяги судьи. Следует отметить, что первый состав Конституционного суда, в который вошли в большинстве своем известные юристы-ученые и авторитетные судьи общих судов, в целом справился с задачей конституционного контроля и не допускал грубых ошибок в своих решениях, обеспечивая стабильность Конституции и законов Украины. Следующие составы КСУ отличились досадными ошибками и недоразумениями в наработке и обосновании собственных правовых позиций. Особенно это касается проведения конституционной реформы во времена президентства Януковича. Конституционный суд Украины в последние годы утратил свое положительное влияние на стабильность конституционного строя и законодательства государства и опосредованно способствовал падению уровня доверия общества к судебной ветви власти и разбалансированию правовой системы государства.

Министерство юстиции Украины — центральный орган исполнительной власти, деятельность которого призвана утверждать в сфере государственного управления принципы правовой определенности и справедливости, обеспечения реализации законных прав и интересов человека и гражданина в Украине. За прошедшие 25 лет министерство возглавляли десять министров. Из них один — трижды и двое — по два раза. При этом дважды (1992, 1995) были периоды (несколько месяцев), когда министры вообще не назначались. То есть каждый из 10 министров работал на своей должности в среднем два с половиной года, что также не способствовало эффективному выполнению функций министерства и опосредованно — стабильности и развитию правовой системы государства.

Прокуратура Украины — специальный орган надзора и контроля за соблюдением законности и борьбы с преступностью в государстве, не входивший структурно ни в одну из ветвей власти, с широкими репрессивными полномочиями фактически до последнего времени (до внесения изменений в Конституцию в 2016 году). За прошедший период органы прокуратуры возглавляли 17 генеральных прокуроров. Из них один — трижды и двое — дважды. Текучку генеральных прокуроров можно в определенной степени сравнить только с текучкой премьер-министров, которых было 14. Учитывая интегрированную вертикаль подчиненности прокурорских кадров, эти смены руководства неизбежно приводили к чрезвычайной текучке кадров прокуроров на местах (в городах, районах, областях).

К этому следует добавить сопротивление со стороны прокурорской системы принятию нового Уголовного процессуального кодекса Украины и закона «О прокуратуре», волокиту с отказом от общего надзора, сохранение за собой очень длительное время функции досудебного расследования преступлений, зависимость генерального прокурора при его назначении и освобождении от должности от позиции президента государства и т. п.

Служба безопасности Украины — центральный орган исполнительной власти, основной задачей которого является обеспечение внутренней и внешней национальной безопасности государства. За эти годы служба также пережила немало реформ и «оптимизаций», ее возглавляли 11 председателей. Из них двое — дважды каждый. То есть в среднем каждый глава СБУ работал на своей должности два с половиной года. Такая текучка руководства службы не способствовала повышению ее авторитета и профессионализма сотрудников, а также негативно повлияла на формирование правовой системы государства.

Министерство внутренних дел (в народе имеет упрощенное название — милиция/полиция) — центральный орган исполнительной власти, функционирование которого направлено на обеспечение общественного порядка и борьбу с преступностью, включая досудебное расследование совершенных преступлений, а также исполнение других важных функций государства по защите прав и свобод человека и гражданина. За прошедшее время этот орган возглавляли 11 министров (прослеживается полное совпадение с количеством председателей СБУ). Из них двое возглавляли министерство — дважды, один был министром трижды. То есть и министры внутренних дел работали на своих должностях в среднем по два с половиной года. Учитывая, что за эти годы из органов внутренних дел было уволено по разным причинам немало профессионалов, что МВД находилось в постоянном состоянии косметических и организационных реформ, а его работники также подвержены коррупции на фоне существующих коррупционных рисков самой их деятельности, можно сделать вывод о том, что деятельность органов внутренних дел также не способствовала стабильности и эффективности правовой системы государства, а наоборот. Во многом — закладывала фундамент ее разрушения.

Таможенная служба и Налоговая инспекция (служба) — центральные органы исполнительной власти, деятельность которых должна была быть направлена на защиту экономических интересов государства. До последних лет (2011), когда они вошли как составные части в Министерство финансов, а впоследствии — Фискальную службу, эти органы возглавляли: Таможенную службу — семеро руководителей; Налоговую — десять руководителей. Дольше всех — шесть лет — в должности главы Налоговой службы пребывал Николай Азаров. Он фактически и превратил этот орган в жесткую репрессивную службу по «выбиванию» налогов при любых условиях. В то же время за достаточно короткий срок господин Азаров создал надлежащие материально-финансовые условия для работников службы. К сожалению, одновременно Таможенная служба превратилась в подавляющем большинстве в «крышу» для контрабанды товаров и услуг.

Таким образом, оба этих государственных органа исполнительной власти не способствовали, на мой взгляд, утверждению законности в экономической сфере, разрушали правовую систему государства и способствовали развитию коррупции и произвола в государственном управлении.

Несколько слов о беглом анализе деятельности институтов нотариата и адвокатуры в правовой системе государства.

Можно констатировать, что нотариат в целом достойно реформировался и достаточно надежно обеспечивает предоставление нотариальных услуг, чему способствовало, в частности, введение института частных нотариусов.

С деятельностью адвокатуры все гораздо сложнее. На мой взгляд, адвокатура сегодня представляет собой распыленное сообщество юристов с постоянным внутренним противостоянием, что нельзя назвать здоровой конкуренцией. Государство все время пытается обуздать представителей этой свободной и очень нужной обществу (и государству тоже) юридической профессии. Недостаточно высокий и непрозрачный уровень профессионального и нравственного отбора кандидатов в цех адвокатов, отсутствие действенных механизмов самоуправления и профессиональной ответственности представителей этого института, к сожалению, также не способствуют надлежащему укреплению и развитию правовой системы государства. Вместе с тем следует признать, что адвокатура несмотря на все невзгоды и латентное противостояние в своей среде все же выживает и дает надежду на выздоровление в не очень далеком будущем.

Важной составляющей надлежащего развития правовой системы Украины на основе европейских принципов и стандартов является решение проблем подготовки и повышения квалификации кадров юристов в наших высших учебных заведениях и допуска к юридической профессии.

Юридическое образование преимущественно остается пока еще советским, основываясь на формально догматических позитивистских концепциях и доктринах. 

Не до конца понятной остается реальная роль (точнее — ее отсутствие) правовой науки и наших научных учреждений в становлении и развитии правовой системы государства. Какое значение для реального государства и повышения эффективности функционирования этой системы имеют сотни защищенных кандидатских и докторских диссертаций по правоведению? Спрос на результаты таких, в большинстве своем, пожалуй, полезных научных правовых исследований — в государстве отсутствует.

Отдельной проблемой развития нашей правовой системы является разобщенность юридического сообщества по разным профессиональным «углам-сообществам», а также отсутствие единых деонтологических норм профессиональной этики, направленных на утверждение высокого уровня профессиональной ответственности юристов за результаты своей деятельности.

Не претендуя на всесторонний, полный и глубокий анализ всех признаков и составляющих правовой системы государства, этой статьей я хочу лишь привлечь внимание неравнодушных читателей к существующим проблемам и попробовать начать основательную дискуссию, направленную на улучшение функционирования этой системы.