На что Минздрав потратит деньги для лечения тяжелобольных пациентов

В бюджете-2018 народные депутаты заложили средства на программу 2301550 «Реализация пилотного проекта по изменению механизма финансового обеспечения оперативного лечения по трансплантации органов и других анатомических материалов».

Идея состояла в том, что государство выделяло 112 млн грн медицинским центрам Украины на оплату оказания ими медицинской помощи с использованием трансплантации нуждающимся в этом пациентам. При этом должен был быть реализован принцип «деньги идут за пациентом» — государство платило медучреждениям за конкретно оказанную помощь, а пациенты получали ее полностью безоплатно. То есть все эти 112 млн грн должны были быть потрачены исключительно на оплату лечения конкретных пациентов.

Параллельно с этим должен был быть внедрен современный механизм финансирования высокоспециализированной медицинской помощи по тому же принципу, то есть программа должна была обеспечить реальную реформу сферы трансплантации с внедрением современных и эффективных механизмов ее финансирования. Предполагалось, что безоплатные трансплантации спасут жизни более 100 пациентов, существенно снизят потребность в отправке людей за границу и тем самым будет обеспечена значительная экономия бюджетных средств.

Во время формирования этой бюджетной программы Минздрав представил пояснительную записку (подтвержденную письмами из ведущих трансплантационных центров), где сказано, что медицинские учреждения имеют опыт и все возможности для проведения трансплантаций и готовы их осуществлять в необходимых объемах без модернизации материальной базы и закупки дополнительного оборудования.

Вот такие благородные цели, которым, однако, не суждено было быть реализованными. Наоборот, уже сейчас можно с уверенностью констатировать, что из-за непрофессионализма, преступного бездействия и халатности Минздрава, а также попустительства их действиям (а часто и прямого лоббирования неэффективных и незаконных действий) со стороны Кабинета министров и отдельных народных депутатов пилотный проект по развитию трансплантации в 2018 году не только не достигнет своих целей, но и превращается в коррупционную кормушку для отдельных чиновников и их лоббистов. Ведь исходя из принятого КМУ 5 сентября 2018 года порядка использования средств по этой программе, выделенные на лечение пациентов 112 млн грн будут потрачены отнюдь не на спасение жизней людей: большую их часть (76 млн грн) перенаправят на закупку оборудования и создание очередной информационной системы (разработку программного продукта и закупу аппаратной базы). Причем закупка оборудования и разработка программного продукта будут осуществляться в обход закона «О публичных закупках», без проведения открытых торгов и какого-либо контроля над использованием этих средств со стороны проверяющих органов и общественности. Да еще и с условием предоплаты бюджетных средств на срок до полутора лет. Все это позволяет создать механизм проведения закупок через специализированные международные организации (массовые нарушения в ходе которых были озвучены по итогам аудита Счетной палаты), а именно его и предполагается использовать в рамках освоения средств по данной программе.

То есть пилотный проект по трансплантации органов превратился в очередной проект «распила» бюджетных средств на закупку оборудования и, что еще интереснее чиновникам, — разработку программного обеспечения очередного реестра. То, как «эффективно» Минздрав умеет осваивать деньги на разработку реестров, наглядно иллюстрирует недавнее расследование прокуратурой факта завладения бюджетными средствами при разработке реестра инсулинозависимых пациентов, ранее разрекламированного чиновниками как одно из своих достижений.

При рассмотрении последовательности действий Минздрава закрадываются сомнения в том, что этот проект реально собирались реализовывать. Похоже, изначально планировалась перенаправить деньги именно на очередные закупки международными организациями.

Вот посмотрите. Министерство должно было в первую очередь разработать и утвердить в Кабмине порядок использования средств по бюджетной программе — это основной документ, без которого начать проект невозможно. Но в этом направлении ничего не делалось семь с половиной месяцев — ровно до тех пор, пока 14 августа пациенты, бюджетные деньги на лечение за границей которых закончились еще в мае, не потребовали увеличения финансирования по программе лечения за рубежом.  Одним из источников средств для этого назвали те самые 112 млн грн, которые к тому времени Минздрав даже не пытался использовать. Такое перераспределение понятно и естественно, ведь больше половины пациентов по программе лечения за рубежом нуждаются именно в трансплантации.

Но чиновники не ответили на требования пациентов, а вместо этого начали экстренно разрабатывать порядок использования средств, перенаправляя их с оплаты лечения пациентов на закупку оборудования. Обоснование придумали максимально простое: за оставшийся квартал эти средства освоить на лечение уже не удастся, а потребность в новом оборудовании есть всегда. Упрощает освоение этих средств закупка через международные организации: договоры на этот год есть, надо только внести изменения в номенклатуру закупки, добавить нужные позиции и отправить предоплату. Причем поставку оборудования можно провести позже, хоть через полтора года — законодательство позволяет. Такой порядок был принят Кабмином, а перераспределение средств с лечения пациентов на закупку оборудования согласовано депутатами бюджетного комитета.

Кстати,в ответ на обращение бюджетного комитета и поручение профильного вице-премьера перераспределить средства и обеспечить дополнительное финансирование программы лечения пациентов за рубежом замминистра здравоохранения Павел Ковтонюк написал унизительную отписку о том, что ведомство будет рассматривать перераспределение средств только по итогам 9 месяцев (к 15 октября), хотя прямо сейчас могли перераспределить по итогам восьми. Сейчас 76 млн грн, которые хотят раздеребанить на оборудование, еще значатся неиспользованными, и их можно передать пациентам, а в октябре будет поздно — деньги уже окажутся на счетах международных организаций.

Но это еще не самое интересное в ситуации с пилотным проектом по трансплантации. В своем желании побыстрее распилить деньги чиновники пренебрегли и социальной обоснованностью, и эффективностью, и даже законностью осуществления будущей закупки оборудования.

Перенаправление денег на закупку оборудования могло быть обоснованным только в двух случаях: если без его закупки невозможно было бы проводить трансплантацию (а Минздрав это отрицал в своей пояснительной записке) или если благодаря этому решались стратегические задачи развития отрасли. Но ни стратегию, ни дорожную карту никто не разрабатывал, хотя один из ведущих в мире трансплантационных центров предлагал это сделать бесплатно, однако Минздрав не нашел времени подписать с ним соглашение.

Законность действий Минздрава и Кабмина по перераспределению денег также вызывает множество вопросов. Но для начала представим, на что вообще собираются потратить эти 76 млн грн, забранные у пациентов. В общих чертах их перераспределение выглядит так. Два центра трансплантации — Запорожская клиническая областная больница и Национальный институт хирургии им. Шалимова — получают оборудование для определения факта смерти мозга на 5 млн грн каждый. В «Охматдет» и Национальный институт рака поставят оборудование для лабораторий на 16 и 19 млн грн. Еще около 30 млн грн уходит на разработку программного обеспечения и закупку ПО аппаратной базы для функционирования Единой государственной информационной системы трансплантации — проще говоря, реестра доноров.

Что же тут не так? Начнем с «Охматдета». Выделение денег из Программы развития трансплантации на закупку оборудования для этой больницы является бюджетным правонарушением и представляет классический случай двойного бюджетирования. Ведь точно такой же перечень оборудования планируется к закупке уже в 2019 году в рамках строительства нового корпуса «Охматдета». Тем более что поставка по закупкам через международные организации, по данным Счетной палаты, в среднем занимает 20 месяцев с момента предоплаты. Я вижу только одну причину такого управленческого решения: международные закупки внедрены временно, до конца марта 2019 года, поэтому в следующем году уже не получится передать эти деньги международникам, обойдя нормы закона о публичных закупках и процедуру открытых электронных торгов. Вот так желание чиновников без тендера освоить 19 млн грн приводит к тому, что сейчас минимум семи пациентам откажут в лечении.

Теперь о закупке оборудования для определения факта смерти головного мозга для Национального института хирургии им. Шалимова. Здесь в дополнение к бюджетному правонарушению мы имеем еще и факт неэффективного использования бюджетных средств, а также жесткое противоречие нормам врачебной этики и принятому весной этого года закона «О применении трансплантации анатомических материалов человеку».

Ситуация настолько абсурдна, что представитель института прямо на заседании бюджетного комитета отказался от закупки, поскольку у медучреждения будут проблемы с проверяющими органами, институт не сможет это оборудование эффективно использовать, и в добавок его использование является глубоко неэтичным. Он также добавил, что лучше направить деньги на лечение пациентов, и тогда институт на эти 5 млн грн сможет провести дополнительно 10–15 безоплатных трансплантаций. Но бюджетный комитет был непреклонен...

Что касается нарушения медицинской этики, то в трансплантологии дело обстоит так. Смерть устанавливает реаниматолог, цель которого — спасти жизнь пациента. Пересадкой же органов занимается трансплантолог, его задача — получить орган в наилучшем состоянии и провести качественную операцию. В идеале эти специалисты напрямую не общаются, а взаимодействуют только через профессионального посредника — трансплант-координатора. При правильной работе системы нет места злоупотреблениям и все этические нормы соблюдены. Поэтому невозможно представить, чтобы бригада из трансплантационного центра со своим оборудованием приехала в реанимацию и самостоятельно устанавливала смерть пациента — это за гранью врачебной этики! Но именно к этому Минздрав подталкивает специалистов Института им. Шалимова.

Государство обязано контролировать разделение функций по изъятию органов и их трансплантации. Для этого существует перечень баз изъятия органов и центров по трансплантации. Так вот, Института им. Шалимова нет в перечне баз изъятия органов у доноров-трупов, а значит, закупка для него оборудования для определения факта смерти головного мозга по данной программе является прямым бюджетным нарушением.

Ну и вишенка на торте — выделение денег на очередной информационный реестр. Скажу сразу: создать Единую государственную информационную систему трансплантации критически необходимо. Без нее дальнейшее развитие трансплантации просто невозможно. Кроме того, создание такой системы — прямое требование недавно принятого закона. Но вопрос в том, является ли это своевременным, эффективным и законным именно сейчас, за деньги, перенаправленные с оплаты лечения пациентов. Ведь еще даже не определены требования к реестру, не создан орган, который будет его эксплуатировать, не выделено финансирование на его создание и содержание.

Закупки программных продуктов всегда несут большие коррупционные риски, поэтому при их осуществлении критически важно определить требования к разрабатываемому продукту, заказчика, который будет в дальнейшем его эксплуатировать. Именно этот заказчик должен сопровождать весь процесс разработки, обеспечить приемку работы программистов и совместно с ними пройти процедуру тестирования, иначе риск получить неработающий программный продукт, да еще за завышенную цену, является почти стопроцентным.

Согласно недавно принятому закону о трансплантации, таким заказчиком должен стать отдельный орган центральной власти, который пока что так и не был создан. Не определены и требования к информационной системе. С момента принятия закона прошло уже более четырех месяцев, а Кабмин так и не разработал положение об информационной системе и порядок ее функционирования. Выходит, что на эту неработающую систему из бюджета уже выделили около 30 млн грн, забрав деньги у тяжелобольных пациентов.

Еще хуже то, что к созданию этой информационной системы планируют привлечь международные организации, работающие с Минздравом. И дело даже не в закрытости закупочных процедур и выведении их из-под действия закона о публичных закупках. Хотя в данном случае, без четко определенных требований к предмету закупки и отсутствии реального заказчика это создает практически неограниченную почву для коррупции. Дело в том, что Украина уже имеет негативный опыт сотрудничества с ПРООН (а именно эта международная организация и сотрудничает с Министерством здравоохранения) в части организации финансирования разработки программного продукта — реестра электронного декларирования. Именно ПРООН была заказчиком и финансистом разработки реестра е-деклараций, и именно ПРООН по своим внутренним процедурам выбрала разработчиком фирму «Миранда». Результат получился в высшей степени негативным: разработчик не вложился в установленные сроки, предоставил практически неработающий продукт, который потом длительное время дорабатывали и совершенствовали уже специалисты государственной Госспецсвязи, но так до сих пор и не обеспечили полного функционирования системы. Но главное то, что фирма-разработчик и ее субподрядчики оказались впутанными в коррупционный скандал с отмыванием денег, который закончился арестом и директоров «Миранды», и ее подрядчика.

Но и это еще не все: желание немедленно начать финансирование разработки информационной системы трансплантации привело к прямому нарушению норм закона и бюджетному правонарушению. Ведь, согласно законодательству, средства на финансирование органа государственной власти предусматриваются в госбюджете отдельной строкой. То есть нельзя за счет финансирования одного органа покрывать затраты на функционирование другого — только путем внесения изменений в бюджет.

Но в данном случае это правило цинично нарушается: информационная система, создаваемая для потребностей одного органа («центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере оказания медицинской помощи с применением трансплантации и осуществления деятельности, связанной с трансплантацией»),разрабатывается за счет средств программы, распорядителем которой является Минздрав или «центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализующий государственную политику в сфере здравоохранения».

Вот так, на примере только одной госпрограммы мы наглядно показали, как чиновники Минздрава и Кабмина вместо того, чтобы профинансировать лечение более чем 100 тяжелобольным пациентам и провести реальную реформу системы трансплантации, обеспечили себе«распил» большей части денег. По пути нарушив нормы Бюджетного кодекса, законов и экономической целесообразности. И это в то время, когда уже более месяца в палатках под стенами Министерства здравоохранения родственники тяжелобольных пациентов требуют от государства выполнить свои обязательства и оплатить им необходимое лечение.