На що МОЗ витратить гроші для лікування важкохворих пацієнтів

У бюджеті-2018 народні депутати заклали кошти на програму 2301550 «Реалізація пілотного проекту щодо зміни механізму фінансового забезпечення оперативного лікування з трансплантації органів та інших анатомічних матеріалів».

Ідея полягала в тому, що держава виділяла 112 млн грн медичним центрам України на оплату надання ними медичної допомоги з використанням трансплантації пацієнтам, які цього потребують. При цьому мав бути реалізований принцип «гроші йдуть за пацієнтом» — держава платила медзакладам за конкретно надану допомогу, а пацієнти отримували її повністю безоплатно. Тобто всі ці 112 млн грн мали бути витрачені виключно на оплату лікування конкретних пацієнтів.

Паралельно з цим мало бути впроваджено сучасний механізм фінансування високоспеціалізованої медичної допомоги за тим самим принципом, тобто програма мала забезпечити реальну реформу сфери трансплантації з впровадженням сучасних і ефективних механізмів її фінансування. Передбачалося, що безоплатні трансплантації врятують життя понад 100 пацієнтів, істотно знизять потребу у відправці людей за кордон і тим самим буде забезпечено значну економію бюджетних коштів.

Під час формування цієї бюджетної програми МОЗ надало пояснювальну записку (підтверджену листами з провідних трансплантаційних центрів), де сказано, що медичні заклади мають досвід і всі можливості для проведення трансплантацій і готові їх здійснювати в необхідних обсягах без модернізації матеріальної бази і закупівлі додаткового обладнання.

Ось такі благородні цілі, яким, проте, не судилося бути реалізованими. Навпаки, вже зараз можна з упевненістю констатувати, що через непрофесіоналізм, злочинну бездіяльність і халатність МОЗ, а також потурання їхнім діям (а часто і пряме лобіювання неефективних і незаконних дій) з боку Кабінету міністрів і окремих народних депутатів пілотний проект з розвитку трансплантації у 2018 році не тільки не досягне своїх цілей, а й перетворюється на корупційну годівницю для окремих чиновників і їхніх лобістів. Адже виходячи з ухваленого КМУ 5 вересня 2018 року порядку використання коштів за цією програмою, виділені на лікування пацієнтів 112 млн грн буде витрачено аж ніяк не на порятунок життів людей: більшу їх частину (76 млн грн) перенаправляють на закупівлю обладнання та створення чергової інформаційної системи (розробку програмного продукту і закупівлю апаратної бази). Причому закупівлю обладнання і розробку програмного продукту буде здійснено в обхід закону «Про державні закупівлі», без проведення відкритих торгів і жодного контролю над використанням цих коштів з боку перевіряючих органів і громадськості. Та ще й з умовою передоплати бюджетних коштів на строк до півтора року. Все це дозволяє створити механізм проведення закупівель через спеціалізовані міжнародні організації (масові порушення в ході яких були озвучені за підсумками аудиту Рахункової палати), а саме його і передбачається використовувати в рамках освоєння коштів за цією програмою.

Тобто пілотний проект з трансплантації органів перетворився на черговий проект «розпилу» бюджетних коштів на закупівлю обладнання і, що ще цікавіше чиновникам, — розробку програмного забезпечення чергового реєстру. Те, як «ефективно» МОЗ вміє освоювати гроші на розробку реєстрів, наочно ілюструє нещодавнє розслідування прокуратурою факту заволодіння бюджетними коштами під час розробки реєстру інсулінозалежних пацієнтів, раніше розрекламованого чиновниками як одне зі своїх досягнень.

При розгляді послідовності дій МОЗ закрадаються сумніви в тому, що цей проект реально збиралися реалізовувати. Схоже, від самого початку планувалася перенаправити гроші саме на чергові закупівлі міжнародними організаціями.

Ось подивіться. Міністерство мало насамперед розробити і затвердити в Кабміні порядок використання коштів за бюджетною програмою — це основний документ, без якого почати проект неможливо. Але в цьому напрямі нічого не робилося сім з половиною місяців — рівно доти, доки 14 серпня пацієнти, бюджетні гроші на лікування за кордоном яких закінчилися ще у травні, не почали вимагати збільшення фінансування за програмою лікування за кордоном. Одним з джерел коштів для цього назвали ті самі 112 млн грн, які на той час Міністерство охорони здоров'я навіть не намагалося використовувати. Такий перерозподіл є зрозумілим і природним, адже понад половина пацієнтів за програмою лікування за кордоном потребують саме трансплантації.

Але чиновники не відповіли на вимоги пацієнтів, а натомість почали екстрено розробляти порядок використання коштів, перенаправляючи їх з оплати лікування пацієнтів на закупівлю обладнання. Обґрунтування вигадали максимально просте: за квартал, що лишився, ці кошти освоїти на лікування вже не вдасться, а потреба в новому обладнанні є завжди. Спрощує освоєння цих коштів закупівля через міжнародні організації: договори на цей рік є, треба тільки внести зміни в номенклатуру закупівлі, додати потрібні позиції й переказати передоплату. Причому постачання обладнання можна провести пізніше, хоч через півтора року — законодавство дозволяє. Такий порядок був прийнятий Кабміном, а перерозподіл коштів з лікування пацієнтів на закупівлю обладнання погоджено депутатами бюджетного комітету.

До речі, у відповідь на звернення бюджетного комітету і доручення профільного віце-прем'єра перерозподілити кошти й забезпечити додаткове фінансування програми лікування пацієнтів за кордоном заступник міністра охорони здоров'я Павло Ковтонюк написав принизливу відписку про те, що відомство розглядатиме перерозподіл коштів тільки за підсумками 9 місяців (до 15 жовтня), хоча просто зараз могли перерозподілити за підсумками восьми. Зараз 76 млн грн, які хочуть роздерибанити на обладнання, ще значаться невикористаними, і їх можна передати пацієнтам, а в жовтні буде запізно — гроші вже опиняться на рахунках міжнародних організацій.

Але це ще не найцікавіше в ситуації з пілотним проектом з трансплантації. У своєму бажанні якнайшвидше розпиляти гроші чиновники знехтували і соціальною обґрунтованістю, і ефективністю, і навіть законністю здійснення майбутньої закупівлі обладнання.

Перенаправлення грошей на закупівлю обладнання могло бути обґрунтованим лише в двох випадках: якщо без його закупівлі неможливо було би проводити трансплантацію (а МОЗ це заперечувало у своїй пояснювальній записці) або якщо завдяки цьому вирішувалися стратегічні завдання розвитку галузі. Але ні стратегію, ні дорожню карту ніхто не розробляв, хоча один з провідних у світі трансплантаційних центрів пропонував це зробити безкоштовно, однак МОЗ не знайшло часу підписати з ним угоду.

Законність дій МОЗ та Кабміну щодо перерозподілу грошей також викликає безліч запитань. Але для початку уявімо, на що взагалі збираються витратити ці 76 млн грн, забрані у пацієнтів. У загальних рисах їх перерозподіл виглядає так. Два центри трансплантації — Запорізька клінічна обласна лікарня та Національний інститут хірургії ім. Шалімова — отримують обладнання для встановлення факту смерті мозку на 5 млн грн кожен. У «Охматдит» і Національний інститут раку поставлять обладнання для лабораторій на 16 і 19 млн грн. Ще близько 30 млн грн йде на розробку програмного забезпечення та закупівлю ПЗ апаратної бази для функціювання Єдиної державної інформаційної системи трансплантації — простіше кажучи, реєстру донорів.

Що ж тут не так? Почнемо з «Охматдиту». Виділення грошей з Програми розвитку трансплантації на закупівлю обладнання для цієї лікарні є бюджетним правопорушенням і являє собою класичний випадок подвійного бюджетування. Адже точно такий самий перелік обладнання планується до закупівлі вже у 2019 році в рамках будівництва нового корпусу «Охматдиту». Тим більше що постачання за закупівлями через міжнародні організації, за даними Рахункової палати, в середньому займає 20 місяців з моменту передоплати. Я бачу тільки одну причину такого управлінського рішення: міжнародні закупівлі впроваджені тимчасово, до кінця березня 2019 року, тому наступного року вже не вийде передати ці гроші міжнародникам, обійшовши норми закону про державні закупівлі та процедуру відкритих електронних торгів. Ось так бажання чиновників без тендеру освоїти 19 млн грн призводить до того, що зараз щонайменше семи пацієнтам відмовлять у лікуванні.

Тепер про закупівлю обладнання для встановлення факту смерті головного мозку для Національного інституту хірургії ім. Шалімова. Тут на додаток до бюджетного правопорушення ми маємо ще й факт неефективного використання бюджетних коштів, а також жорстке протиріччя нормам лікарської етики та ухваленому навесні цього року закону «Про застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині».

Ситуація настільки абсурдна, що представник інституту просто на засіданні бюджетного комітету відмовився від закупівлі, оскільки медзаклад матиме проблеми з перевіряючими органами, інститут не зможе це обладнання ефективно використовувати, і на додаток його використання є глибоко неетичним. Він також додав, що краще спрямувати гроші на лікування пацієнтів, і тоді інститут на ці 5 млн грн зможе провести додатково 10–15 безоплатних трансплантацій. Але бюджетний комітет був непохитний...

Щодо порушення медичної етики, то в трансплантології є певні нюанси. Смерть встановлює реаніматолог, мета якого — врятувати життя пацієнта. А пересадку органів робить трансплантолог, його завдання — отримати орган у найкращому стані і провести якісну операцію. В ідеалі ці фахівці безпосередньо не спілкуються, а взаємодіють тільки через професійного посередника — транспланто-координатора. За умови правильної роботи системи немає місця для зловживань і всі етичні норми дотримані. Тому неможливо уявити, щоби бригада з трансплантаційного центру зі своїм обладнанням приїхала в реанімацію і самостійно встановлювала смерть пацієнта — це за гранню лікарської етики! Але саме до цього МОЗ підштовхує фахівців Інституту ім. Шалімова.

Держава зобов'язана контролювати розподіл функцій з вилучення органів та їх трансплантації. Для цього існує перелік баз вилучення органів і центрів з трансплантації. Так ось, Інституту ім. Шалімова немає в переліку баз вилучення органів у донорів-трупів, а значить, закупівля для нього обладнання для встановлення факту смерті головного мозку за цією програмою є прямим бюджетним порушенням.

Ну і вишенька на торті — виділення грошей на черговий інформаційний реєстр. Скажу відразу: створити Єдину державну інформаційну систему трансплантації критично необхідно. Без неї подальший розвиток трансплантації просто неможливий. Крім того, створення такої системи — пряма вимога нещодавно ухваленого закону. Але питання в тому, чи є це своєчасним, ефективним і законним саме зараз, за ​​гроші, перенаправлені з оплати лікування пацієнтів. Адже ще навіть не визначено вимоги до реєстру, не створено орган, який буде його експлуатувати, не виділено фінансування на його створення і утримання.

Закупівлі програмних продуктів завжди несуть великі корупційні ризики, тому при їх здійсненні критично важливо визначити вимоги до продукту, що розробляється, замовника, який надалі його експлуатуватиме. Саме цей замовник має супроводжувати весь процес розробки, забезпечити приймання роботи програмістів і спільно з ними пройти процедуру тестування, інакше ризик отримати непрацюючий програмний продукт, та ще й за завищену ціну, є майже стовідсотковим.

Згідно з нещодавно ухваленим законом про трансплантацію, таким замовником має стати окремий орган центральної влади, який поки що так і не було створено. Не визначено й вимоги до інформаційної системи. З моменту ухвалення закону минуло вже понад чотири місяці, а Кабмін так і не розробив положення про інформаційну систему і порядок її функціювання. Виходить, що на цю непрацюючу систему з бюджету вже виділили близько 30 млн грн, забравши гроші у тяжкохворих пацієнтів.

Ще гірше те, що до створення цієї інформаційної системи планують залучити міжнародні організації, які працюють з Міністерством охорони здоров'я. І річ навіть не в закритості закупівельних процедур і виведенні їх з-під дії закону про державні закупівлі. Хоча в цьому разі, без чітко визначених вимог до предмета закупівлі та відсутності реального замовника це створює практично необмежений ґрунт для корупції. Річ у тім, що Україна вже має негативний досвід співпраці з ПРООН (а саме ця міжнародна організація і співпрацює з Міністерством охорони здоров'я) в частині організації фінансування розробки програмного продукту — реєстру електронного декларування. Саме ПРООН була замовником і фінансистом розробки реєстру е-декларацій, і саме ПРООН за своїми внутрішніми процедурами обрала розробником фірму «Міранда». Результат вийшов надзвичайно негативним: розробник не вклався у встановлені строки, надав продукт, який практично не працював і який потім тривалий час допрацьовували і вдосконалювали вже фахівці державного Держспецзв'язку, але так досі й не забезпечили повного функціювання системи. Але головне те, що фірма-розробник і її субпідрядники виявилися вплутаними в корупційний скандал з відмиванням грошей, який закінчився арештом і директорів «Міранди», і її підрядника.

Але й це ще не все: бажання негайно розпочати фінансування розробки інформаційної системи трансплантації призвело до прямого порушення норм закону та бюджетного правопорушення. Адже, згідно із законодавством, кошти на фінансування органу державної влади передбачаються в держбюджеті окремим рядком. Тобто не можна за рахунок фінансування одного органу покривати витрати на функціювання іншого — тільки шляхом внесення змін до бюджету.

Але в цьому разі правило цинічно порушується: інформаційна система, створювана для потреб одного органу («центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері надання медичної допомоги із застосуванням трансплантації та здійснення діяльності, пов’язаної з трансплантацією»), розробляється за рахунок коштів програми, розпорядником якої є Міністерство охорони здоров'я або «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я».

Ось так, на прикладі лише однієї держпрограми ми наочно показали, як чиновники МОЗ і Кабміну замість того, щоби профінансувати лікування понад 100 тяжкохворим пацієнтам і провести реальну реформу системи трансплантації, забезпечили собі «розпил» більшої частини грошей. По дорозі порушивши норми Бюджетного кодексу, законів і економічної доцільності. І це в той час, коли вже понад місяць у наметах під стінами Міністерства охорони здоров'я родичі важкохворих пацієнтів вимагають від держави виконати свої зобов'язання і оплатити їм необхідне лікування.