От парламентской демократии — к плебисцитарной: принят закон о всеукраинском референдуме

Верховная Рада Украины 255 голосами "за" 26 января приняла во втором чтении президентский закон о референдуме. Законопроект, поданный на рассмотрение парламента в начале июня прошлого года как неотложный, был оперативно проголосован в первом чтении 18 июня, а потом… дело застопорилось. Обещанное в сентябре-октябре голосование откладывалось.

Однако можно предположить, что процесс затянулся не зря. Сейчас закон о референдуме может помочь правящей силе решить две задачи. Первая: громкий и трескучий популистский закон сослужит роль подпорки для сильно пошатнувшегося из-за тарифных скандалов рейтинга президента и его партии. Вторая задача: в наличии все симптомы того, что монобольшинство в Раде раскалывается, впереди маячит перспектива досрочных выборов, и плебисцитарная демократия (проще говоря, власть толпы) может стать для президента дополнительным рычагом влияния.

Сразу после принятия законопроекта №3612 в первом чтении мы подробно писали об истории референдумов в Украине и особенностях прописанной в новом законе процедуры проведения референдума. Позволим себе еще раз сжато напомнить о них.

Закон о всеукраинском референдуме: через охлократию — к диктатуре

На самом деле в документе ничего особо уникального нет: референдумы проводятся во многих странах, да и в Украине понятие референдума закреплено в Конституции. А вот закона о всеукраинском референдуме у нас действительно не было с 2018 года. Впрочем, и референдум в истории независимой Украины фактически состоялся один, результаты второго всенародного волеизъявления были просто проигнорированы.

24 августа 1991 года была провозглашена независимость Украины, и тогда же было принято решение провести в декабре всеукраинский референдум, на который был вынесен единственный вопрос: хотят ли граждане бывшей советской республики жить в независимом государстве? На тот момент действовал советский же закон УССР «О всеукраинском и местных референдумах» — вполне действенный механизм для проведения акта прямого народного волеизъявления.

Явка на референдум 1 декабря 1991 года была исключительно высокой, в нем приняли участие 84% граждан, имеющих право голоса. А на вопрос о независимости утвердительно ответили более 90% избирателей.

Во второй раз всеукраинский референдум был объявлен в 2000 году. Избиратели должны были ответить на четыре вопроса, которые сегодня читаются очень свежо: ограничение депутатской неприкосновенности, сокращение парламента до 300 депутатов, создание двухпалатного парламента и возможность роспуска парламента президентом в случае, если ВР в течение месяца не смогла сформировать большинство или за три месяца не утвердила поданный Кабмином государственный бюджет.

На все четыре вопроса народ ответил утвердительно: они набрали от 80 с лишним до более 90% голосов. Но… Верховная Рада просто проигнорировала итоги референдума, поправки в Конституцию внесены не были. Второй и пока последний всеукраинский референдум оказался большим пшиком. Хотя давайте начистоту: результаты референдума саботировала Верховная Рада, и объективно парламентарии сделали хорошее дело, потому что затеяно голосование было исключительно в целях укрепления президентской позиции в парламентско-президентской республике. В то время действующий президент Кучма чувствовал себя в этом кресле весьма неуютно, и, как показали дальнейшие события, волновался он не зря.

Первый советский закон о референдуме просуществовал более 20 лет, а затем в ноябре 2012 года при президенте Януковиче пропрезидентское большинство приняло новый закон о всеукраинском референдуме. Венецианская комиссия документ не одобрила, а весной 2018-го (оперативно, не правда ли?) Конституционный суд признал законодательный акт неконституционным.

Таким образом, хоть в Конституции и прописана возможность народного волеизъявления путем всеукраинского референдума, но уже два года закона о референдуме в стране нет.

Отсутствие закона о всеукраинском референдуме — мягко говоря, не самая большая проблема нашей страны на сегодняшний день. Однако правящая политсила, которая пришла к власти на волне популистских лозунгов, не могла не воспользоваться такой прекрасной прорехой в законодательстве.

Хорошая попытка

Объемный документ на полтораста с лишним страниц подробно описывает процедуру проведения всеукраинского референдума, нормально коррелирует с новым избирательным законодательством и в целом неплох.

В пояснительной записке сжато описывается суть законопроекта №3612. Итак, предполагаются четыре вида всеукраинского референдума:

— Утверждение закона о внесении изменений в разделы I, III, XIII Конституции Украины (раздел I — «Общие положения», раздел III — «Выборы. Референдум», раздел XIII — «Внесение изменений в Конституцию Украины». — Ред.).

— Решение вопроса общегосударственного значения.

— Изменение территории Украины (вопрос решается исключительно на референдуме. — Ред.).

— Утрата законом Украины или отдельными его положениями силы.

На всеукраинский референдум не могут выноситься следующие вопросы:

— противоречащие положениям Конституции Украины, общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным в первую очередь Общей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основоположных свобод, протоколами к ней;

— направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды;

— в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета, амнистии;

— отнесенные Конституцией Украины и законами Украины к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда.

Закон о референдуме: соревнования в популизме

Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой или президентом в соответствии с их полномочиями или провозглашается президентом по народной инициативе. В статье 16 законопроекта поясняется, что «народная инициатива» — это подписи не менее 3 миллионов граждан, собранные не менее чем в двух третях административно-территориальных единиц, каждая из которых предоставляет не менее 100 тысяч подписей. Собрать их, казалось бы, — непростая задача.

Но тут «слуги» достают свой любимый популистский козырь — диджитализацию. «Ключевым нововведением законопроекта, выделяющим его среди других законопроектов, которые регистрировались в Верховной Раде Украины, является определение возможности внедрения электронных процедур при организации и проведении всеукраинского референдума, в том числе электронных голосований», — сказано в пояснительной записке к законопроекту. И далее следуют пояснения: «Для обеспечения организации и проведения всеукраинского референдума законопроектом предусмотрено создание автоматизированной информационно-аналитической системы по обеспечению электронного голосования». Впрочем, в статье 23 законопроекта электронному голосованию отведены две строчки, и механизм проведения такого голосования пока нигде не прописан. «К счастью», — добавим от себя.

От демократии к охлократии

Народовластие прекрасно. Но и опасно тоже. У референдумов есть оборотная сторона. Хотите пример? В декабре 1991 года украинцы дружно проголосовали за независимость нашей страны. Но в том же году, только в марте, в отдающем потихоньку концы СССР провели первый всесоюзный референдум, главным вопросом которого было сохранение СССР как обновленной федерации союзных республик. И на вопрос: «Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе СССР», положительно ответили более 70% избирателей.

Государственная машина, принятая и обкатанная в демократических государствах, многим кажется неповоротливой, но эта кажущаяся неповоротливость обусловлена наличием предохранительных механизмов, которые не позволяют скатиться от демократии к охлократии, а оттуда — прямой путь к диктатуре. У нас парламентско-президентская республика, а всеукраинский референдум дает реальную возможность обойти парламент и отменить принятые им решения.

А получить нужные решения через референдум вполне возможно. Прежде всего это подтасовка результатов. В законопроекте довольно хорошо прописана процедура стандартного голосования, минимизирующая возможность фальсификации результатов. А вот смутно обозначенное «электронное голосование» как раз может предоставить для этого самые широкие возможности.

Впрочем, для того чтобы получить поддержку охлоса, потенциальному диктатору сегодня не нужны никакие подтасовки голосов и выборные карусели. Достаточно лишь хорошенько обработать мозги избирателей при помощи телевизора.