Закон подчинил Антикоррупционное бюро президенту и создал условия для... коррупционных злоупотреблений

25 января 2015 года должен вступить в силу Закон Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» (далее — Закон), принятый парламентом 14 октября этого года, на основании которого будет создан новый государственный орган. Национальное антикоррупционное бюро Украины (далее — Антикоррупционное бюро) будет противодействовать уголовным коррупционным правонарушениям, которые были совершены высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, и представляют угрозу национальной безопасности.

Антикоррупционное бюро будет состоять из центрального и семи территориальных управлений, предельная численность которых составит 700 человек, в том числе не более 200 человек руководящего состава.

Возглавит новый правоохранительный орган директор, который будет назначаться на должность по согласию Верховной Рады и освобождаться от должности президентом Украины. Срок его пребывания в должности составит 7 лет без права выдвигать свою кандидатуру два раза подряд. Кандидаты на должность директора будут определяться Комиссией по проведению конкурса на занятие должности директора Национального бюро, в состав которой войдут по три члена от президента Украины, Кабинета министров и Верховной Рады. По результатам конкурса Конкурсная комиссия должна будет выбрать троих кандидатов, информация о которых будет подаваться на рассмотрение президенту Украины для определения одного.

Не отрицая необходимости усиления государственных механизмов противодействия коррупции, следует отметить, что указанный выше Закон не лишен существенных недостатков, которые, на наш взгляд, могут свести на нет все «добрые намерения» законодателя в данной сфере. Речь идет о следующем.

1. Ряд положений Закона в части полномочий президента Украины не в полной мере согласуется с требованиями ст. 106 Конституции Украины, содержащей исчерпывающий перечень его полномочий. Так, в соответствии с предписаниями ч. 2 ст. 1 Закона Антикоррупционное бюро создается президентом Украины в соответствии с настоящим и другими законами Украины. Однако в ст. 106 Основного Закона отсутствует такое полномочие.

То же самое касается и предписаний Закона, которыми на президента возлагается обязанность назначать на должность (с согласия Верховной Рады Украины) и освобождать от должности директора Антикоррупционного бюро (ч. 1 ст. 6 Закона), определять троих лиц для участия в Комиссии по проведению конкурса на занятие должности директора Антикоррупционного бюро (п. 1 ч. 2 ст. 7 Закона), а также утверждать Положение о Совете общественного контроля и порядке его формирования (ч. 2 ст. 31 Закона).

В общем указанные положения Закона, в системной взаимосвязи с предписаниями ч. 5 ст. 7 Закона о том, что работу конкурсной комиссии будет обеспечивать орган, осуществляющий обеспечение деятельности президента Украины (то есть, его Администрация), позволяют сделать вывод, что Антикоррупционное бюро фактически будет подконтрольно президенту Украины. Следовательно, в таком случае вряд ли можно говорить о независимости и беспристрастности будущего государственного правоохранительного органа.

2. Согласно ч. 4 ст. 10 Закона, на лица начальствующего состава Антикоррупционного бюро распространяется положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел и Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины. Следовательно, в таком случае начальствующий состав Антикоррупционного бюро должен подчиняться министру внутренних дел Украины. В частности, согласно Дисциплинарному уставу органов внутренних дел Украины, именно последнему принадлежит право: применять поощрения, предусмотренные настоящим Уставом, ко всем лицам рядового и начальствующего состава и налагать дисциплинарные взыскания на указанных лиц; устанавливать порядок проведения служебного расследования с целью выяснения всех обстоятельств дисциплинарного проступка, совершенного лицом рядового или начальствующего состава и др.

Что же касается Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел (утверждено постановлением Кабинета министров УССР от 29 июля 1991 года №114 с последующими изменениями и дополнениями), то его предписания вообще «идут вразрез» с требованиями закона относительно указанной категории лиц. Так, например, в соответствии с указанным Положением лицам, находящимся на службе в органах внутренних дел и принадлежащим к среднему начальствующему составу, присваиваются следующие специальные звания: младший лейтенант милиции, лейтенант милиции, старший лейтенант милиции, капитан милиции и др. (п. 2). В свою очередь, в п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона говорится о лейтенанте, старшем лейтенанте и капитане Национального антикоррупционного бюро Украины.

К тому же, в п. 27 упомянутого выше Положения предусмотрено, что первое специальное звание среднего и старшего начальствующего состава и специальные звания до полковника милиции, полковника внутренней службы включительно присваиваются министром внутренних дел. Учитывая это, вряд ли указанные предписания на практике можно будет распространять и на начальствующий состав Антикоррупционного бюро.

3. В соответствии с предписаниями рассматриваемого Закона Антикоррупционное бюро признается одним из органов досудебного расследования, который будет проводить соответствующие гласные и негласные следственные (розыскные) действия в рамках уголовных производств по ряду так называемых «коррупционных преступлений». При этом Антикоррупционному бюро предоставляются более широкие полномочия, чем другим органам досудебного расследования, о которых говорится в ст. 216 Уголовного процессуального кодекса Украины (далее — УПК). Так, например, в п. 6 ч. 1 ст. 17 Закона определяется, что Антикоррупционное бюро имеет право на основании соответствующего решения суда на срок до 10 суток опечатывать архивы, кассы, помещения (за исключением жилых) или другие хранилища. При этом никаких оснований, по которым Антикоррупционное бюро может осуществлять такие исключительные меры, в Законе не приводится.

Тем временем органы и сотрудники Службы безопасности Украины могут совершать аналогичные действия только в случае проведения мероприятий по борьбе с терроризмом и финансированием террористической деятельности и только в случае угрозы уничтожения, сокрытия или утраты предметов или документов, которые могут быть использованы в раскрытии и расследовании преступной деятельности (см. п. 6 ч. 2 ст. 25 Закона Украины «О Службе безопасности Украины»).

На наш взгляд, постановка в такое неравное положение органы досудебного расследования в отношении одних и тех же полномочий недопустима. К тому же, тем самым фактически признается, что расследование коррупционных преступлений и привлечение к ответственности лиц, их совершивших, является более важным, чем осуществление уголовного производства, например, по фактам совершения террористического акта или финансирования терроризма.

В целом, конкретные полномочия соответствующих государственных органов (их структурных подразделений или должностных лиц) по осуществлению предварительного расследования и проведению оперативно-розыскных, разведывательных, контрразведывательных мероприятий должны определяться в УПК, законах Украины «Об оперативно-розыскной деятельности», «О контрразведывательной деятельности» и др., а не в нормативно-правовых актах, в которых определяется правовой статус таких государственных органов.

4. Действующим УПК предусмотрено создание Государственного бюро расследований (далее — ГБР), следователи которого согласно требованиям ч. 4 ст. 216 Кодекса уполномочиваются осуществлять досудебное расследование всех уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Украины «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к 1–3 категориям должностей, судьями и работниками правоохранительных органов.

В свою очередь, после вступления в силу рассматриваемого Закона (с учетом Заключительных положений) сложится ситуация, при которой досудебное расследование коррупционных преступлений: 1) совершенных «высокопоставленными должностными лицами» (народными депутатами Украины, министрами, судьями и др.), руководителями субъектов крупного предпринимательства (в уставном капитале которых доля государственной или коммунальной собственности превышает 50%); 2) если размер предмета преступления или нанесенного им ущерба равна или выше суммы, в 500 и более раз превышающей минимальную заработную плату, установленную на соответствующий год; 3) предусмотренных ст. 369 «Предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды должностному лицу», ч. 1 ст. 369–2 «Злоупотребление влиянием» Уголовного кодекса Украины, совершенных в отношении народного депутата Украины, премьер-министра, члена Кабинета министров и др. лиц, указанных в п. 1 ч. 5 ст. 216 УПК (в редакции Закона), будет производиться следователями Антикоррупционного бюро. В то же время уголовные производства по всем преступлениям, совершенным теми же лицами, будут подследственны Государственному бюро расследований, а все коррупционные преступления, совершенные лицами, которые не являются «высокопоставленными», — органам внутренних дел.

То есть разница между полномочиями данных органов досудебного расследования будет заключаться только в субъектном составе совершаемых деяний. Так, например, если коррупционное преступление совершит судья Конституционного суда Украины, то досудебное расследование в таких уголовных производствах будет проводить Антикоррупционное бюро. В свою очередь, если аналогичное преступление совершит государственный служащий III категории аппарата КСУ, то такое расследование будет осуществляться Государственным бюро расследования.

В таком случае логично возникает вопрос целесообразности параллельного существования указанных выше двух органов досудебного расследования.

5. Несколько сомнительными выглядят предписания Закона о предоставлении возможности дополнительного финансирования Антикоррупционного бюро за счет помощи в рамках проектов международной технической помощи (ч. 1 ст. 24), ведь в соответствии с требованиями ст. 2 Закона Украины «Об источниках финансирования органов государственной власти» органы государственной власти осуществляют свою деятельность исключительно за счет бюджетного финансирования в пределах, предусмотренных законом о государственном бюджете Украины на соответствующий год.

Попутно обращаем внимание, что согласно п. 2, 3 Порядка привлечения, использования и мониторинга международной технической помощи, утвержденного постановлением Кабинета министров от 15 февраля 2002 года №153, международная техническая помощь — это финансовые и другие ресурсы и услуги, которые в соответствии с международными договорами Украины предоставляются донорами (иностранное государство, правительство и уполномоченные правительством иностранного государства органы, иностранный муниципальный орган или международная организация, предоставляющие международную техническую помощь в соответствии с международными договорами Украины) на безвозмездной и безвозвратной основе с целью поддержки Украины. То есть международная техническая помощь может привлекаться не только в виде любого имущества, необходимого для обеспечения выполнения задач проектов (программ), которое ввозится или приобретается в Украине, работ и услуг и прав интеллектуальной собственности, но и финансовых ресурсов (грантов) в национальной или иностранной валюте.

Учитывая это, закрепление возможности такого дополнительного финансирования деятельности Антикоррупционного бюро создает реальные предпосылки для существенных коррупционных злоупотреблений со стороны его руководства.

В целом, подводя итог приведенному выше, можно констатировать, что вряд ли такое негативное явление как коррупция можно преодолеть исключительно путем создания нового государственного органа, выполняющего к тому же те же функции, которые сейчас входят в компетенцию иных правоохранительных органов (милиции, СБУ и др.).