Война с коррупцией: очередной этап

Антикоррупционные законы: «нехай гірше, аби інше»

Первый из них — «О борьбе с коррупцией» от 5 октября 1995 года состоял лишь из 17 статей. Он содержал четкие и понятные определения терминов «коррупция» и «коррупционные деяния»; кого именно следует относить к субъектам коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией; какие специальные ограничения касаются таких субъектов и какую ответственность они должны «нести» за несоблюдение этих ограничений, а также за совершение соответствующих правонарушений и тому подобное.

К субъектам коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией, указанный Закон относил только: а) государственных служащих; б) премьер-министра Украины, первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министров, министров; в) народных депутатов Украины, депутатов ВР АР Крым, депутатов сельских, поселковых, городских, районных в городах, районных, областных советов; г) должностных лиц местного самоуправления и д) военных должностных лиц Вооруженных сил Украины и других военных формирований (кроме военнослужащих срочной службы).

11 июня 2009 года парламентом с целью гармонизации украинского законодательства с соответствующими международными нормами был принят Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». Этот Закон вступил в силу со дня его опубликования (18 июля 2009 года), а введение его в действие планировалось 1 января 2010 года.

Однако срок введения в действие указанного Закона переносился законодателем дважды, сначала до 1 апреля 2010, а затем — до 1 января 2011 года. Причиной такого «переноса» была невозможность практической реализации как его отдельных положений, так и положений законов «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», которые были приняты одновременно с базовым Законом в этой сфере. И впоследствии, на основании Закона «О признании утратившими силу некоторых законов Украины относительно предотвращения и противодействия коррупции» от 21 декабря 2010 года №2808—VI, все перечисленные законодательные акты вообще были признаны утратившими силу. Однако ввиду того, что Закон №2808—VI был официально обнародован лишь 5 января 2011, то 1 января указанные выше законы фактически начали действовать. В связи с этим «автоматическая» утрата ими силы (в том числе и тех их положений, которыми вносились изменения в другие законодательные акты), а также «возвращение в строй» Закона Украины «О борьбе с коррупцией» от 5 октября 1995 года было ничем иным, как нарушением устоявшихся правил законодательной техники.

Следующим шагом по совершенствованию законодательства в сфере борьбы с коррупцией стало принятие парламентом 7 апреля 2011 нового Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», который вступил в силу 1 июля 2011 года (за исключением отдельных положений) и действует на сегодняшний день.

В отличие от предыдущего Закона 1995 года, указанным Законом: расширен круг субъектов ответственности за коррупционные правонарушения (например, к ним были отнесены лица, постоянно или временно занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от организационно-правовой формы); введена процедура специальной проверки лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления.

При этом в течение трех лет действия этого Закона в него было внесено множество изменений на основании 13 законодательных актов. К тому же, решением Конституционного суда Украины положения п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона о запрете лицам, указанным в п. 1 ч. 1 ст. 4 (президент Украины, председатель Верховной Рады и др.), участвовать в общем собрании предприятия или организации, имеющих целью получение прибыли, были признаны неконституционными.

Очередная попытка обуздания коррупции

Апогеем такой «законодательной активности» стало принятие Верховной Радой 14 октября 2014 года нового Закона, который получил название «О предотвращении коррупции» и должен быть введен в действие 26 апреля 2015 года. Остановимся кратко на основных новеллах указанного Закона.

Законом предусматривается создание нового центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, который обеспечивает формирование и реализует государственную антикоррупционную политику — Национального агентства по предупреждению коррупции (далее — Национальное агентство).

Указанное Агентство будет создаваться Кабинетом министров в соответствии с Конституцией, этим и другими законами Украины и состоять из членов, назначаемых на должность правительством сроком на четыре года по результатам конкурса.

В состав такой конкурсной комиссии войдут: 1) лицо, определенное Верховной Радой по представлению парламентского комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией; 2) лицо, определенное президентом Украины; 3) лицо, определенное Кабинетом министров Украины; 4) руководитель специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы; 5) четыре человека, предложенных общественными объединениями, которые имеют опыт работы в сфере предотвращения коррупции, они отбираются в порядке, определенном Положением о конкурсе (ст. 5 Закона).

Возглавлять Национальное агентство будет председатель, избираемый сроком на два года из числа его членов. Одно и то же лицо не сможет занимать эту должность два срока подряд. Основной формой работы Национального агентства будут заседания, проводящиеся не реже одного раза в неделю.

Полномочия Национального агентства: проведение анализа состояния предотвращения и противодействия коррупции в Украине, деятельности государственных органов, органов власти АР Крым и органов местного самоуправления в сфере предотвращения и противодействия коррупции; разработка проектов Антикоррупционной стратегии и государственной программы по ее выполнению, осуществление мониторинга, координации и оценки эффективности выполнения Антикоррупционной стратегии; организация проведения исследований по изучению ситуации относительно коррупции; осуществление в порядке, определенном настоящим Законом, контроля и проверки деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, хранение и обнародование таких деклараций, проведение мониторинга образа жизни лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления и др.

Отдельные положения Закона о деятельности Национального агентства являются несколько сомнительными и юридически некорректными.

Закон или УПК?

Выявив признаки коррупционного правонарушения, Национальное агентство направляет соответствующее заключение специально уполномоченным субъектам в сфере противодействия коррупции. Этот вывод является обязательным для рассмотрения, о результатах которого Агентству сообщают не позднее пяти дней после получения уведомления о совершенном правонарушении.

Однако тем самым фактически нарушаются предписания ч. 1 ст. 214 Уголовного процессуального кодекса Украины, согласно которым следователь, прокурор безотлагательно, но не позднее 24 часов после подачи заявления, сообщения о совершенном уголовном правонарушении или после самостоятельного выявления им с любого источника обстоятельств, которые могут свидетельствовать о совершении уголовного преступления, обязан внести соответствующие сведения в Единый реестр досудебных расследований и начать расследование.

Кроме того, в данном случае непонятно, о каком «выводе» может идти речь в случае выявления Национальным агентством признаков коррупционного административного правонарушения. Ведь в ч. 2 ст. 13 Закона предусмотрено, что в таких случаях уполномоченные лица Национального агентства должны составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях с последующей передачей их в суд (см. также изменения в ст. 221 и 255 Кодекса Украины об административных правонарушениях).

Таинственные «субъекты противодействия»

Законом не предусмотрен действенный правовой механизм взаимодействия Национального агентства с указанными выше «специально уполномоченными субъектами в сфере противодействия коррупции», перечень которых к тому же в Законе отсутствует. Можно только догадываться, что в данном случае речь идет об органах досудебного расследования, подразделениях, уполномоченных на проведение оперативно-розыскных мероприятий, и органах (должностных лицах), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В общем, учитывая большое количество совершаемых коррупционных правонарушений (в том числе преступлений), несложно предположить, что реальную борьбу с ними будут и впредь осуществлять «специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции». В свою очередь Национальное агентство будет лишь «проводить анализ предотвращения и противодействия коррупции в Украине», «организовывать проведение исследований по изучению ситуации относительно коррупции», «координировать в пределах компетенции методическое обеспечение и осуществлять анализ эффективности деятельности уполномоченных подразделений (уполномоченных лиц) по вопросам предотвращения и выявления коррупции» и др.

В таком случае логично возникает вопрос о целесообразности создания и существования нового государственного органа. Тем более, с возможностью создания неограниченного количества его территориальных органов, территория деятельности которых может не совпадать с административно-территориальным делением (ч. 3 ст. 8 Закона).

Денежное содержание

Предусмотренный Законом уровень оплаты труда членов и работников аппарата Национального агентства за счет государства значительно превышает даже аналогичное обеспечение судей. Должностной оклад судьи местного суда в 2014 году составляет 10 минимальных заработных плат (12 180,00 грн). Должностной оклад члена Национального агентства составит 19,5 минимальных заработных плат (23 571,00 грн). И это без учета надбавки за выслугу лет, доплаты за ранг, премий и других надбавок, предусмотренных Законом Украины «О государственной службе», к которым отсылает ч. 3 ст. 16 рассматриваемого Закона.

Должностной оклад главы Национального агентства будет еще большим, и будет устанавливаться пропорционально должностного оклада члена Национального агентства с коэффициентом 1,3. При этом «формула вычисления» указанного коэффициента Законом не предусмотрена.

Размеры оплаты труда председателя и членов Национального агентства выглядят необоснованными, особенно учитывая современное экономическое состояние в государстве.

Не менее спорным является и «приравнивание» должностных окладов служащих аппарата Национального агентства до уровня соответствующих категорий должностей Секретариата Кабинета министров Украины. Ведь тем самым им предоставляется «привилегированное положение» относительно государственных служащих других центральных органов исполнительной власти, в которых должностные оклады намного ниже.

Родственники близкие и не очень, или Теща и свекровь как ближний круг

Новым Законом Украины «О предотвращении коррупции» значительно расширяется перечень лиц, которые для целей настоящего Закона признаются близкими. Так, кроме мужа, жены, отца, матери, отчима, мачехи, сына, дочери, пасынка, падчерицы, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки, внука, внучки, прадеда, прабабушки, правнука и правнучки, усыновителя или усыновленного, опекуна или попечителя, а также лица, находящегося под опекой или попечительством соответствующего субъекта, близкими лицами признаются также: зять, невестка, тесть, теща, свекор и свекровь.

Однако, даже если брать такую степень родства как прадед, прабабушка и соответственно правнук и правнучка, а также включать в указанный перечень пасынка и падчерицу, то конфликт интересов можно будет выявить чуть ли не у каждого лица, уполномоченного на выполнение функций государства и т. д. Особенно это касается небольших населенных пунктов, где большинство жителей в определенной степени связаны между собой соответствующими родственными связями.

Что же касается зятя, невестки, тестя, тещи, свекра и свекрови, то в данном случае вообще, наверное, нельзя говорить о соответствующей «близости», ведь между субъектом ответственности за коррупционные правонарушения и указанными лицами не только отсутствует семейная связь, но и довольно часто вообще любые «родственные» отношения.

Кроме того, отнесение указанных лиц к категории «близких» автоматически распространяет на них действие статей Закона, согласно которым эти лица и их имущество находятся под защитой государства. В частности, в случае поступления соответствующего заявления от члена Национального агентства органы внутренних дел принимают необходимые меры для обеспечения его близких лиц, а также сохранение их имущества. Кроме того, ущерб, причиненный имуществу близких родственников члена или работника аппарата Национального агентства в связи с выполнением служебных обязанностей, возмещается в полном объеме за счет средств государственного бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц в порядке, установленном Законом.

«Ценное» имущество

Не менее противоречивы отдельные предписания Закона об информации, которая должна указываться в декларации лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, а также порядок ее обнародования.

Во-первых, неоправданным является закрепление в ст. 46 Закона детального перечня всех составляющих декларации лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, за прошлый год, тем более что в ч. 1 ст. 45 указывается на то, что форма такой декларации определяется Национальным агентством.

Во-вторых, в соответствии с требованиями п. 3 ст. 46 Закона, в такой декларации должны указываться сведения о ценном движимом имуществе, стоимость которого превышает 50 минимальных заработных плат, установленных на 1 января отчетного года, которое принадлежит субъекту декларирования или членам его семьи на праве частной собственности, в том числе совместной собственности или находится в его владении или пользовании независимо от формы договора, в результате которого приобретено такое право. При этом ни в самом Законе «О предотвращении коррупции», ни в действующем законодательстве вообще не содержится четкого определения или хотя бы критериев отнесения того или иного движимого имущества к категории «ценного».

Кроме того, размер минимальной заработной платы в 2014 году составляет 1218,00 грн. С учетом значительных инфляционных процессов, которые сейчас происходят, и стремительного роста цен, 50 минимальных заработных плат (то есть, 60 900,00 грн) может стоить, например, газовый котел, или, вообще, спальный гарнитур, средства на который семья декларанта собирала в течение года. Учитывая это, считаем, что в таком случае необходимо было бы либо отказаться от «привязки» к размеру минимальной заработной платы на соответствующий год, который, как правило, значительно «отстает» от реальной экономической ситуации в государстве, или же повысить его размер, например, до 100 минимальных заработных плат.

Учитывая приведенное, несколько нелогичными выглядят предписания ч. 2 ст. 52 Закона, согласно которым доход субъекта декларирования, который превышает 50 минимальных заработных плат, или приобретение им имущества на такую сумму признается существенным изменением его имущественного положения, которое влечет за собой обязанность такого субъекта в десятидневный срок с момента получения дохода или приобретения имущества письменно известить об этом Национальное агентство. Указанная информация вносится в Единый государственный реестр деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, и обнародуется на официальном веб-сайте Национального агентства.

Привилегии для доносчика: анонимность и «программа защиты свидетелей»

В разделе VIII Закона (в котором содержится только одна ст. 53) вводится так называемый институт обличителей, то есть лиц, которые оказывают помощь в предупреждении и противодействии коррупции. В частности, такой «статус» предоставляется лицу, при наличии обоснованного убеждения, что информация является достоверной, сообщает о нарушении требований настоящего Закона другим лицом (ч. 1 ст. 53 Закона). При этом сообщение о нарушении требований настоящего Закона может быть осуществлено работником соответствующего государственного органа без указания авторства (т.е. анонимно).

Для этого Национальное агентство, а также другие государственные органы, органы власти АР Крым, органы местного самоуправления должны обеспечивать условия для сообщений их работниками о нарушении требований настоящего Закона другим лицом, в частности через специальные телефонные линии, официальные сайты, средства электронной связи.

К тому же, указанные обличители находятся под защитой государства. В частности, при наличии угрозы жизни, жилью, здоровью и имуществу лиц, оказывающих помощь в предупреждении и противодействии коррупции, или их близких лиц в связи с осуществленным сообщением о нарушении требований настоящего Закона правоохранительными органами к ним могут быть применены меры, направленные на защиту от противоправных посягательств, предусмотренные Законом Украины «Об обеспечении безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве».

Такая чрезмерная оценочность требований к информации, которая будет предоставляться обличителями в отношении отдельных субъектов ответственности за коррупционные правонарушения, в системной взаимосвязи с правом Национального агентства осуществлять мониторинг образа жизни таких субъектов (ст. 51 Закона) может превратиться в средство «сведения счетов» с политическими оппонентами или привести к безосновательным увольнениям ряда квалифицированных работников соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления.

В общем, на наш взгляд, наилучший антикоррупционный закон будет действенным и эффективным только при условии высокого правосознания борцов с коррупцией. Если же члены и работники Национального агентства, Национального антикоррупционного бюро Украины и другие субъекты противодействия коррупции в своей деятельности будут руководствоваться только собственными «интересами», они станут ничем иным, как еще одним звеном в существующей коррупционной системе нашего государства.