Судейское досье, дисциплинарка и воспитательный эффект для служителей Фемиды

Закон Украины «Об обеспечении права на справедливый суд» (далее — Закон) был опубликован 26 февраля 2015 года не в «усеченном» виде (т. е. без изменений, касающихся процессуальных кодексов, которые должны были быть изъяты из тела законопроекта с целью принятия в дальнейшем комплексного законопроекта), как заявил для СМИ председатель профильного комитета ВРУ Руслан Князевич, а полностью. То есть вместе с изменениями положений Кодекса Украины об административных правонарушениях, Хозяйственного процессуального кодекса, Гражданского процессуального кодекса, Кодекса административного судопроизводства Украины и Уголовного процессуального кодекса Украины.

В предыдущей статье мы обратили внимание на сомнительный с точки зрения соответствия требованиям Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» порядок принятия Закона, вступления в силу отдельных его положений, а также соответствия текста подписанного закона принятому парламентом документу.

Кроме того, остается непонятной судьба анонсированного Р. Князевичем обращения к Венецианской комиссии с просьбой об экспертном заключении, которое должно послужить основой для законопроекта о внесении изменений в положения Закона, еще не вступившие в силу. По словам председателя профильного комитета парламента, такое обращение (как и подготовка заключения, разработка законопроекта, а также его принятие) должно было быть сделано еще до вступления Закона в силу.

Довольно скупой информацией по этому поводу поделился лишь заместитель главы Администрации президента и координатор Совета по вопросам судебной реформы Алексей Филатов, который недавно встречался с представителями Венецианской комиссии. По его словам, на этой встрече была достигнута договоренность о предоставлении Венецианской комиссией экспертного заключения относительно положений закона в ближайшее время.

Еще более странной выглядит ситуация с подготовкой Венецианской комиссией заключения по этому закону, несмотря на то, что еще в декабре прошлого года, по сообщению советника министра юстиции Украины, народного депутата И. Алексеева, Комиссия приняла на экспертизу правительственный законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами» и в ближайшее время должна подготовить свое заключение.

Как уже отмечалось, принятые парламентом изменения в действующее законодательство в целом не являются судебной реформой. Значительное количество положений Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», действующего на сегодняшний день, отражено в его обновленной редакции. Однако принятый парламентом Закон устанавливает принципиально новые правовые реалии в части функционирования судебной системы, а потому требует анализа. Остановимся лишь на некоторых из них.

Положения Закона содержат ряд очевидно положительных новаций. Изменениями в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» устанавливается прозрачная процедура назначения членов Высшего совета юстиции президентом Украины, парламентом и другими органами, регулируется порядок проведения съездов представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, адвокатов Украины и пр. Эти процедуры сложные, однако такая детализация позволит избежать случаев, когда некоторые члены ВСЮ назначались непонятно кем и когда. Кроме того, теперь члены этого органа будут осуществлять свои полномочия на постоянной основе (за исключением председателя Верховного суда Украины, генерального прокурора и министра юстиции), что, безусловно, положительно скажется на функционировании этого органа.

Кроме того, существенно совершенствуется организация деятельности органов судейского самоуправления. Устраняется дублирование полномочий различных органов судейского самоуправления, обеспечивается принцип состязательности при привлечении судей к дисциплинарной ответственности, определенным образом обеспечивается общественный контроль за деятельностью судебной власти. Разумным решением еще на стадии разработки законопроекта было то, что его авторы отказались от возвращения в украинское законодательство о судоустройстве и статусе судей института квалификационных классов судей.

Вместе с тем, Закон содержит ряд противоречивых и не совсем обоснованных, в отечественных реалиях, положений.

Новая-старая судебная система

Одной из главных целей, которых пытались достичь авторы закона о праве на справедливый суд, было повышение эффективности работы судебной системы и функционирования его органов. Видимо, достичь этой цели без изменения судебной системы невозможно.

Вместе с тем, новая редакция закона о судоустройстве и статусе судей оставляет неизменной существующую четырехуровневую судебную систему: местные суды, апелляционные суды, высшие специализированные суды, Верховный суд Украины. В то же время сохранение такой системы «консервирует» несколько сомнительный с точки зрения эффективности и оперативности порядок судебного рассмотрения дел.

Следует напомнить, что Конституционный суд Украины, анализируя положения статей 125 и 129 Основного Закона, пришел к выводу, «что построение системы судов общей юрисдикции согласуется со стадиями судопроизводства, соответствующими формами производства (в частности, в апелляционной и кассационной инстанциях)» (Решение от 11 декабря 2003 года №20-рп/2003).

Положением п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституции Украины установлен один из основных принципов судопроизводства — обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда, кроме случаев, установленных законом. Единственный орган конституционной юрисдикции в Украине в своем Решении от 11 декабря 2007 года №11-рп/2007 отметил: «Реализацией права лица на судебную защиту является возможность обжалования судебных решений в судах апелляционной и кассационной инстанций. Пересмотр судебных решений в апелляционном и кассационном порядке гарантирует восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов человека и гражданина».

Рассматривая вопрос о возможности установления законодателем других форм обжалования решений судов общей юрисдикции, кроме тех, которые установлены в п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституции как основы судопроизводства — апелляционное и кассационное обжалование, КСУ пришел к выводу, что это конституционное положение не содержит исчерпывающего перечня форм обжалования решений судов общей юрисдикции (Решение от 11 марта 2010 года №8-рп/2010).

Таким образом, функционирование четырехуровневой судебной системы в принципе соответствует требованиям п. 8 ч. 3 ст. 129 Основного Закона Украины.

В то же время, Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) в совместном заключении по Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей» (CDL-AD (2010)026 от 18 октября 2010 года) обратила внимание на то, что в законопроекте также определена конституционная основа, с подробными положениями для четырех уровней судов — местных судов, апелляционных судов, высших специализированных судов и Верховного суда. Выводы Венецианской комиссии, сделанные ранее, ставят под сомнение необходимость четырех уровней судов, но это невозможно изменить без внесения изменений в Конституцию. Существование такого количества уровней приводит к чрезмерной сложности и задержкам.

Венецианская комиссия в своих выводах однозначно указывала на необходимость внесения изменений в положения Основного Закона Украины в части, касающейся судоустройства. Без этих изменений невозможны любые законодательные шаги по усовершенствованию отечественной судебной системы. Сохранение существующей четырехуровневой судебной системы не будет способствовать, на наш взгляд, повышению эффективности работы судебной системы и функционирования ее органов, не будет обеспечивать рассмотрение судом дел в разумные сроки, а лишь «законсервирует» существующий порядок вещей.

Важной новеллой процессуальных кодексов является изменение порядка обращения в ВСУ с заявлением о пересмотре решения суда кассационной инстанции. Необходимость отмены этой неоднозначной процедуры, по которой кассационный суд решал, допускать ли свое же решение к пересмотру судом высшей инстанции — Верховным судом Украины или нет, назрела давно, однако при реализации этих положений законодательства может возникнуть ряд осложнений на практике.

Так, изменениями в процессуальное законодательство было предусмотрено не только право обращаться непосредственно в ВСУ с заявлением о пересмотре решения суда кассационной инстанции, но и расширен перечень оснований для подачи такого заявления. Существующие основания сохранены: неодинаковое применение судом (судами) кассационной инстанции одних и тех же норм материального права, что повлекло принятие разных по содержанию судебных решений в подобных правоотношениях и установление международным судебным учреждением, юрисдикция которого признана Украиной, нарушения Украиной международных обязательств при решении этого дела судом. К ним добавлено два новых: неодинаковое применение судом кассационной инстанции одних и тех же норм процессуального права — при обжаловании судебного решения, препятствующего дальнейшему производству по делу или принятого с нарушением правил подсудности или установленной законом компетенции судов по рассмотрению дел соответствующей юрисдикции, и несоответствии судебного решения суда кассационной инстанции изложенному в постановлении ВСУ выводу о применении в подобных правоотношениях норм материального права.

При таких условиях в несколько раз увеличится количество поступающих в ВСУ заявлений о пересмотре. Соответственно возрастет и количество дел. Такой рост будет, мягко говоря, существенным. Однако законодатель почему-то оставил норму в Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей», которой количество судей высшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции ограничено 48 (ч. 1 ст. 39 новой редакции Закона). Несмотря на то, что ВСУ будет осуществлять допуск и пересмотр решений трех кассационных судов, такое ограничение количества судей этого суда выглядит необоснованным. Оно может по объективным причинам сделать невозможным пересмотр всех заявлений в сроки, установленные процессуальным законодательством. Все это не способствует решению одной из ключевых проблем судебной системы — рассмотрение судебного дела в разумные сроки — и приведет к новым решениям против Украины в Европейском суде по правам человека.

Обновленный статус судей

Дискуссионными являются также положения новой редакции Закона о квалификационном оценивании судей и их дисциплинарной ответственности. Прежде всего речь идет о независимости судей и недопустимости оказания на них влияния. В этом вопросе законодатель, как говорится, перегнул палку, пытаясь удовлетворить общественные ожидания.

Главой 1 раздела V Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрено квалификационное оценивание судей. В целом, подтверждение судьей своего профессионального уровня — вполне приемлемый и допустимый шаг. На наш взгляд, это уместно при переводе судьи в суд высшей инстанции, избрании на должность судьи бессрочно или в том случае, когда характер дисциплинарного правонарушения вызывает у Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККСУ) сомнения в «профпригодности» судьи. Вместе с тем, в пункте 6 раздела II в «Заключительных и переходных положениях» Закона предполагается переаттестация всего судейского корпуса, а ее сроки вообще более-менее четко определены только для судей ВСУ и высших специализированных судов, поскольку судьи апелляционных судов под угрозой переаттестации будут «ходить» два года, а местных — еще больше. Более того, отсутствует прописанная в Законе транспарентная процедура проведения такой «переаттестации», что не добавляет плюсов этой и так сомнительной идее. Указанный порядок не будет способствовать утверждению в Украине справедливого и независимого суда и напоминает очередную волну люстрации судей, две из которых имели результат, близкий к нулю.

Законодательные положения о дисциплинарной ответственности, на первый взгляд, имеют целью просто запугать судей. Например, оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности будет 14 (в отличие от существующих шести), видов дисциплинарных взысканий — шесть (в отличие от существующих двух). Целесообразность существования большинства из них вообще сомнительна. В частности, п. 2 ч. 1 ст. 97 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» предусмотривает взыскание в отношении судьи в виде выговора — с лишением права на получение доплат к должностному окладу судьи в течение одного месяца, п. 3 предусмотрен строгий выговор — с лишением права на получение доплат к должностному окладу судьи в течение трех месяцев. Однако такое уменьшение материального обеспечения судьи будет скорее нести угрозу появления новых коррупционных рисков, чем иметь «воспитательный эффект».

Эффективность дисциплинарного взыскания в виде перевода судьи в суд низшего уровня, предусмотренного п. 5 ч. 1 указанной статьи этого Закона, также сомнительна, несмотря на существование его в некоторых западных странах. По своей строгости он уступает лишь такому виду дисциплинарного взыскания, как вывод о направлении рекомендации в Высший совет юстиции для решения вопроса о внесении представления об увольнении судьи с должности за нарушение присяги. То есть этот вид дисциплинарного взыскания может быть применен к судье, который или систематически привлекается к дисциплинарной ответственности, или совершил грубое правонарушение. Возникает вопрос: целесообразно ли такого судью на три года отправлять в суд низшей инстанции, где он, ввиду своей потенциально низкой квалификации, снова прогнозируемо будет допускать существенные ошибки, тем самым нарушая право физических или юридических лиц на судебную защиту.

Да и вообще, дисциплинарные взыскания должны иметь прежде всего воспитательный эффект, быть сигналом для судьи, что его профессиональная деятельность вызывает обеспокоенность. Если судья не делает выводов в связи с наложенными на него дисциплинарными взысканиями, судебная система незамедлительно должна избавляться от такого судьи. Проблема заключается далеко не в количестве дисциплинарных взысканий и их видах, а в беспристрастности и высокой квалификации лиц, которые будут определять наличие или отсутствие в действиях судьи дисциплинарного правонарушения.

Новеллой новой редакции Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» является положение о судейском досье. Оно должно содержать ряд данных, в частности, о профессиональной деятельности судьи, количестве рассмотренных дел, проценте отмененных решений, причинах отмены, его поведении как в судебном заседании, так и за пределами суда, соблюдении судьей и членами его семьи требований антикоррупционного законодательства и т. п.

Ведение судейского досье, согласно указанной норме Закона, обеспечивает ВККСУ на основании положения, утвержденного Советом судей Украины. Однако возникает обоснованный вопрос: каким образом комиссия будет получать данные, например, о реальном, а не декларируемом, соответствии расходов и имущества судьи и членов его семьи, а также близких лиц, указанных в декларации о доходах? Очевидно, что этот вопрос относится к компетенции соответствующих антикоррупционных органов, имеющих надлежащий как правовой, так и организационный инструментарий. Кроме того, нормы Закона о мониторинге за расходами и имуществом близких не совсем соответствуют положениям Закона Украины «О предотвращении коррупции», поскольку, в соответствии со ст. 46 настоящего Закона, в декларации предусмотрено фиксирование только сведений в отношении судьи и членов его семьи, а не близких лиц.

Спорным является положение относительно информации об осуществлении преподавательской деятельности в Национальной школе судей Украины. Оно фактически означает, что судья должен некоторое время посвятить преподаванию в этой школе, однако некоторые судьи, несмотря на свою нагрузку или территориальную удаленность суда, не смогут даже при наличии желания и высокой квалификации преподавать в Национальной школе судей Украины, поэтому такое требование является определенным образом дискриминационным.

Вообще, формирование такого досье и постоянное его обновление, учитывая количество судей в Украине, которых, по данным А. Филатова, более девяти тысяч, потребует привлечения значительных человеческих ресурсов, а это приведет к существенному увеличению штата Высшей квалификационной комиссии судей Украины. В противном случае эти положения законодательства будут выполняться чисто формально.

Несколько непонятны нормы новой редакции Закона, в которых говорится об экономии средств государственного бюджета. С одной стороны, парламентарии, учитывая трудную экономическую ситуацию в Украине, существенно уменьшили размер судейского вознаграждения, тем самым заложив дополнительные коррупционные риски, поскольку какой бы высокой ни была зарплата, например, работников Антикоррупционного бюро, необходимо четко осознать, что по материалам уголовного производства, которые они подготовят, окончательное решение будет принимать судья, и все попытки побороть коррупцию могут сойти на нет. С другой стороны, новые полномочия, предусмотренные законом, обусловят необходимость значительного расширения численности и штатов ряда судебных органов, что ляжет дополнительной финансовой нагрузкой на государственный бюджет.

Даже в лучшие, с экономической точки зрения, времена государство не могло позволить себе осуществлять специальную подготовку кандидатов на должности судей исключительно на дневной форме обучения с соответствующей оплатой. Однако в ч. 3 ст. 71 новой редакции Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» указано, что такая подготовка будет продолжаться 12 месяцев, а кандидаты будут получать стипендию в размере не менее половины оклада судьи местного суда общей юрисдикции. Оправданы ли такие расходы из государственного бюджета на подготовку профессиональных юристов и не целесообразно ли предусмотреть форму обучения без отрыва от производства? И экономит ли государство там, где это действительно нужно? Вопросы остаются открытыми.

Достаточно спорным являются положения ст. 26, 31, 39 новой редакции Закона, согласно которым судьей апелляционного/высшего специализированного суда может быть судья, который по результатам квалификационного оценивания подтвердил способность осуществлять правосудие в апелляционном суде, имеет опыт работы судьей не менее пяти лет или имеет научную степень, полученную до назначения на должность судьи, и стаж научной деятельности в области права или научно-педагогической деятельности в области права в высшем учебном заведении или высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку специалистов образовательной степени «магистр», до назначения на должность судьи не менее десяти лет. Для судей ВСУ требования аналогичны, кроме сроков стажа научной деятельности в области права или научно-педагогической деятельности в области права.

Понятно, что среди профессорско-преподавательского состава отечественных вузов или среди других ученых есть высокопрофессиональные специалисты в области права. Однако специфика работы судьи имеет свои исключительные особенности, и судейский опыт, полученный в суде первой инстанции, является важным фактором надлежащего исполнения своих обязанностей в судах, осуществляющих пересмотр судебных решений в апелляционном или кассационном порядке. Ведь давно известно, что плох тот генерал, который не был рядовым солдатом.

Таким образом, целесообразность поспешного изменения положений Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» сомнительна, учитывая то, что его новая редакция практически не претерпела изменений по сравнению с действующей в части положений, касающихся не только принципов построения судебной системы, полномочий отдельных ее звеньев, но и статуса судей. Отдельные новеллы, касающиеся судоустройства и статуса судей, на наш взгляд, кардинально не способны усовершенствовать организацию и деятельность судебной власти, а также не обеспечат повышения качества правосудия.