Суддівське досьє, дисциплінарка і виховний ефект для служителів Феміди

Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд» (далі — Закон) було опубліковано 26 лютого 2015 року не в «усіченому» вигляді (тобто без змін, що стосуються процесуальних кодексів, які мали бути вилучені з тіла законопроекту з метою ухвалення в подальшому комплексного законопроекту), як заявив для ЗМІ голова профільного комітету ВРУ Руслан Князевич, а повністю. Тобто разом із змінами до положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, Господарського процесуального кодексу, Цивільного процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства України та Кримінального процесуального кодексу України.

У попередній статті ми звернули увагу на сумнівний з точки зору відповідності вимогам Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» порядок прийняття Закону, набрання чинності окремими його положеннями, а також відповідності тексту підписаного закону прийнятому парламентом документу.

Крім того, лишається незрозумілою доля анонсованого Р. Князевичем звернення до Венеційської комісії з проханням про експертний висновок, що має слугувати основою для законопроекту про внесення змін до положень Закону, які ще не набули чинності. Зі слів голови профільного комітету парламенту, таке звернення (як і підготовка висновку, розробка законопроекту, а також його прийняття) мало бути здійснено ще до набрання Законом чинності.

Доволі скупою інформацією з цього приводу поділився лише заступник голови Адміністрації президента та координатор Ради з питань судової реформи Олексій Філатов, який нещодавно зустрічався з представниками Венеційської комісії. З його слів, на цій зустрічі було досягнуто домовленості щодо надання Венеційською комісією експертного висновку щодо положень закону вже найближчим часом.

Ще дивнішою є ситуація з підготовкою Венеційською комісією висновку щодо цього закону, зважаючи на те, що ще в грудні минулого року, за повідомленням радника міністра юстиції України, народного депутата І. Алєксєєва, Комісія прийняла на експертизу урядовий законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інших законодавчих актів щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів» і найближчим часом має підготувати свій висновок.

Як уже наголошувалося, ухвалені парламентом зміни до чинного законодавства загалом не є судовою реформою. Значна кількість положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», чинного на сьогодні, відображені в його оновленій редакції. Однак ухвалений парламентом Закон встановлює принципово нові правові реалії щодо функціонування судової системи, а тому потребує аналізу. Зупинімося лише на деяких із них.

Положення Закону містить низку очевидно позитивних новацій. Змінами до Закону України «Про Вищу раду юстиції» встановлюється прозора процедура призначення членів Вищої ради юстиції президентом України, парламентом та іншими органами, регулюється порядок проведення з’їздів представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, адвокатів України тощо. Ці процедури складні, однак така деталізація дасть змогу уникнути випадків, коли деякі члени ВРЮ призначалися незрозуміло ким і коли. Крім того, тепер члени цього органу здійснюватимуть свої повноваження на постійній основі (за винятком голови Верховного суду України, генерального прокурора і міністра юстиції), що, безумовно, позитивно позначиться на функціонуванні цього органу.

Крім того, суттєво удосконалюється організація діяльності органів суддівського самоврядування. Усувається дублювання повноважень різних органів суддівського самоврядування, забезпечується принцип змагальності при притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності, певним чином забезпечується громадський контроль за діяльністю судової влади. Розумним рішенням ще на стадії опрацювання законопроекту було те, що його автори відмовилися від повернення в українське законодавство про судоустрій і статус суддів інституту кваліфікаційних класів суддів.

Разом з тим, Закон містить низку суперечливих та не зовсім обґрунтованих, у вітчизняних реаліях, положень.

Нова-стара судова система

Однією з головних цілей, яких намагалися досягти автори закону про право на справедливий суд, було підвищення ефективності роботи судової системи та функціонування її органів. Певне, досягти цієї мети без зміни судової системи неможливо.

Разом з тим, нова редакція закону про судоустрій і статус суддів залишає незмінною існуючу чотирирівневу судову систему: місцеві суди, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди, Верховний суд України. Водночас збереження такої системи «консервує» дещо сумнівний з точки зору ефективності та оперативності порядок судового розгляду справ.

Слід нагадати, що Конституційний суд України, аналізуючи положення статей 125 і 129 Основного Закону, дійшов висновку, «що побудова системи судів загальної юрисдикції узгоджується зі стадіями судочинства, відповідними формами провадження (зокрема, в апеляційній і касаційній інстанціях)» (Рішення від 11 грудня 2003 року №20-рп/2003).

Положенням п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України встановлено одну з основних засад судочинства — забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом. Єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні в своєму Рішенні від 11 грудня 2007 року №11-рп/2007 зазначив: «Реалізацією права особи на судовий захист є можливість оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина».

Розглядаючи питання про можливість встановлення законодавцем інших форм оскарження рішень судів загальної юрисдикції, крім тих, що встановлені в п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції як засади судочинства — апеляційне і касаційне оскарження, КСУ дійшов висновку, що це конституційне положення не містить вичерпного переліку форм оскарження рішень судів загальної юрисдикції (Рішення від 11 березня 2010 року №8-рп/2010).

Отже, функціонування чотирирівневої судової системи в принципі відповідає вимогам п. 8 ч. 3 ст. 129 Основного Закону України.

Водночас, Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія) у спільному висновку щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (CDL-AD(2010)026 від 18 жовтня 2010 року) звернула увагу на те, що в законопроекті також визначено конституційну основу, з детальними положеннями для чотирьох рівнів судів — місцевих судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів і Верховного суду. Висновки Венеційської комісії, зроблені раніше, ставлять під сумнів необхідність чотирьох рівнів судів, але це не може бути змінено без внесення змін до Конституції. Існування такої кількості рівнів призводить до надмірної складності й затримок.

Венеційська комісія у своїх висновках однозначно вказувала на необхідність внесення змін до положень Основного Закону України в частині, що стосується судоустрою. Без цих змін неможливі будь-які законодавчі кроки щодо удосконалення вітчизняної судової системи. Збереження існуючої чотирирівневої судової системи не сприятиме, на наш погляд, підвищенню ефективності роботи судової системи та функціонуванню її органів, не забезпечуватиме розгляд судом справ у розумні строки, а лише «законсервує» існуючий стан речей.

Важливою новелою процесуальних кодексів є зміна порядку звернення до ВСУ із заявою про перегляд рішення суду касаційної інстанції. Необхідність скасування цієї неоднозначної процедури, за якою касаційний суд вирішував, чи допускати своє ж рішення до перегляду судом вищої інстанції — Верховним судом України чи ні, назріла давно, однак при реалізації цих положень законодавства може виникнути низка ускладнень на практиці.

Так, змінами до процесуального законодавства було передбачено не лише право звертатися безпосередньо до ВСУ із заявою про перегляд рішення суду касаційної інстанції, але й розширено перелік підстав для подання такої заяви. Існуючі підстави збережено: неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах та встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні цієї справи судом. До них додано дві нові: неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права — при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке ухвалено з порушенням правил підсудності або встановленої законом компетенції судів щодо розгляду справ відповідної юрисдикції, та невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові ВСУ висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

За таких умов у кілька разів збільшиться кількість заяв про перегляд, які надходитимуть до ВСУ. Відповідно зросте і кількість справ. Таке зростання буде, м’яко кажучи, істотним. Проте законодавець чомусь залишив норму в Законі України «Про судоустрій і статус суддів», якою кількість суддів найвищого судового органу у системі судів загальної юрисдикції обмежено 48-ма (ч. 1 ст. 39 нової редакції Закону). Зважаючи на те, що ВСУ здійснюватиме допуск та перегляд рішень трьох касаційних судів, таке обмеження кількості суддів цього суду видається необґрунтованим. Воно може з об’єктивних причин унеможливити перегляд усіх заяв у строки, встановлені процесуальним законодавством. Все це не сприятиме розв’язанню однієї з ключових проблем судової системи — розгляд судової справи в розумні строки — і матиме наслідком нові рішення проти України в Європейському суді з прав людини.

Оновлений статус суддів

Дискусійними є також положення нової редакції Закону щодо кваліфікаційного оцінювання суддів та їх дисциплінарної відповідальності. Передусім ідеться про незалежність суддів та неприпустимість здійснення на них впливу. У цьому питанні законодавець, як то кажуть, перегнув палку, намагаючись задовольнити суспільні очікування.

Главою 1 розділу V Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено кваліфікаційне оцінювання суддів. Загалом підтвердження суддею свого професійного рівня є цілком прийнятним та допустимим кроком. На наш погляд, це доречно при переведенні судді до суду вищої інстанції, обрання на посаду судді безстроково або в тому разі, коли характер дисциплінарного правопорушення викликає у Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ) сумнів у «профпридатності» судді. Разом з тим, у пункті 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону передбачається переатестація усього суддівського корпусу, а її строки взагалі більш-менш чітко визначені лише для суддів ВСУ та вищих спеціалізованих судів, оскільки судді апеляційних судів під загрозою переатестації «ходитимуть» два роки, а місцевих — ще більше. Більше того, відсутня прописана в Законі транспарентна процедура проведення такої «переатестації», що не додає плюсів цій і так сумнівній ідеї. Зазначений порядок не сприятиме утвердженню в Україні справедливого і незалежного суду та нагадує чергову хвилю люстрації суддів, дві з яких мали результат, близький до нуля.

Законодавчі положення про дисциплінарну відповідальність, на перший погляд, мають на меті просто залякати суддів. Наприклад, підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності буде аж 14 (на відміну від існуючих шести), видів дисциплінарних стягнень — шість (на відміну від існуючих двох). Доцільність існування більшості з них узагалі є сумнівною. Зокрема, п. 2 ч. 1 ст. 97 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачає стягнення стосовно судді у виді догани — з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом одного місяця, п. 3 передбачено сувору догану — з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу судді протягом трьох місяців. Однак таке зменшення матеріального забезпечення судді нестиме у першу чергу загрозу появи нових корупційних ризиків, аніж матиме «виховний ефект».

Ефективність дисциплінарного стягнення у вигляді переведення судді до суду нижчого рівня, передбачене п. 5 ч. 1 вказаної статті цього Закону, також є сумнівною, незважаючи на існування його в деяких західних країнах. За своєю суворістю воно поступається лише такому виду дисциплінарного стягнення, як висновок про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади через порушення присяги. Тобто цей вид дисциплінарного стягнення може бути застосований до судді, який або систематично притягується до дисциплінарної відповідальності, або вчинив грубе правопорушення. Виникає запитання: чи доцільно такого суддю на три роки відправляти в суд нижчої інстанції, де він, зважаючи на свою потенційно низьку кваліфікацію, знову прогнозовано допускатиме суттєві помилки, тим самим порушуючи право фізичних чи юридичних осіб на судовий захист.

Та й узагалі, дисциплінарні стягнення повинні мати насамперед виховний ефект, бути сигналом для судді, що його професійна діяльність викликає стурбованість. Якщо суддя не робить висновків у зв’язку з накладеними на нього дисциплінарними стягненнями, судова система без зволікань має позбавлятися такого судді. Проблема полягає далеко не в кількості дисциплінарних стягнень та їх видах, а в неупередженості й високій кваліфікації осіб, що визначатимуть наявність чи відсутність у діях судді дисциплінарного правопорушення.

Новелою нової редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є положення про суддівське досьє. Воно має містити низку даних, зокрема, про професійну діяльність судді, кількість розглянутих справ, відсоток скасованих рішень, причини скасування, його поведінку як у судовому засіданні, так і поза межами суду, дотримання суддею та членами його сім’ї вимог антикорупційного законодавства тощо.

Ведення суддівського досьє, відповідно до зазначеної норми Закону, забезпечує ВККСУ на підставі положення, затвердженого Радою суддів України. Однак виникає обґрунтоване питання: яким чином комісія отримуватиме дані, наприклад, про реальну, а не задекларовану, відповідність витрат і майна судді та членів його сім’ї, а також близьких осіб, зазначеним у декларації доходам. Очевидно, що це питання належить до компетенції відповідних антикорупційних органів, які мають належний як правовий, так і організаційний інструментарій. Крім того, норми Закону про моніторинг за витратами і майном близьких осіб не зовсім відповідають положенням Закону України «Про запобігання корупції», оскільки, відповідно до ст. 46 цього Закону, в декларації передбачено фіксування лише відомостей щодо судді і членів його сім’ї, а не близьких осіб.

Спірним є положення стосовно інформації про здійснення викладацької діяльності в Національній школі суддів України. Воно фактично означає, що суддя повинен певний час присвятити викладанню в цій школі. Однак деякі судді, зважаючи на своє навантаження чи територіальну віддаленість суду, не зможуть навіть за наявності бажання і високої кваліфікації викладати в Національній школі суддів України, тому така вимога є певним чином дискримінаційною.

Загалом формування такого досьє та постійне його оновлення, враховуючи кількість суддів в Україні, яких, за даними О. Філатова, понад дев’ять тисяч, потребуватиме залучення значних людських ресурсів, а це матиме наслідком суттєве збільшення штату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. В іншому разі ці положення законодавства виконуватимуться суто формально.

Дещо незрозумілими є норми нової редакції Закону, у яких ідеться про економію коштів державного бюджету. З одного боку, парламентарі, враховуючи скрутну економічну ситуацію в Україні, суттєво зменшили розмір суддівської винагороди, тим самим заклавши додаткові корупційні ризики, оскільки якою б високою не була зарплата, наприклад, працівників Антикорупційного бюро, потрібно чітко усвідомити, що за матеріалами кримінального провадження, які вони підготують, остаточне рішення прийматиме суддя, і всі намагання побороти корупцію можуть зійти нанівець. З іншого боку, нові повноваження, передбачені Законом, зумовлять необхідність значного розширення чисельності і штатів низки судових органів, що ляже додатковим фінансовим навантаженням на державний бюджет.

Навіть у кращі, з економічної точки зору, часи держава не могла дозволити собі здійснювати спеціальну підготовку кандидатів на посади суддів виключно за денною формою навчання з відповідною оплатою. Проте у ч. 3 ст. 71 нової редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів» вказано, що така підготовка триватиме 12 місяців, а кандидати отримуватимуть стипендію у розмірі не менше половини окладу судді місцевого суду загальної юрисдикції. Чи виправдані такі витрати з державного бюджету на підготовку фахових юристів і чи не доцільно передбачити форму навчання без відриву від виробництва? І чи заощаджує держава там, де це справді потрібно? Питання залишаються відкритим.

Досить спірними є положення ст. 26, 31, 39 нової редакції Закону, відповідно до яких суддею апеляційного/вищого спеціалізованого суду може бути суддя, який за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердив здатність здійснювати правосуддя в апеляційному суді, має досвід роботи суддею не менше п’яти років або має науковий ступінь, отриманий до призначення на посаду судді, та стаж наукової діяльності у галузі права або науково-педагогічної діяльності у галузі права у вищому навчальному закладі або вищих навчальних закладах, що здійснюють підготовку фахівців освітнього ступеня «магістр», до призначення на посаду судді не менше десяти років. Для суддів ВСУ вимоги аналогічні, крім строків стажу наукової діяльності у галузі права або науково-педагогічної діяльності у галузі права.

Зрозуміло, що серед професорсько-викладацького складу вітчизняних вишів чи серед інших науковців є високопрофесійні фахівці у галузі права. Однак специфіка роботи судді має свої виняткові особливості, і суддівський досвід, отриманий у суді першої інстанції, є важливим фактором належного виконання своїх обов’язків у судах, які здійснюють перегляд судових рішень в апеляційному чи касаційному порядку. Адже давно відомо, що поганий той генерал, який не був рядовим солдатом.

Отже, доцільність поспішної зміни положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є сумнівною, враховуючи те, що його нова редакція практично не зазнала змін порівняно з чинною в частині положень, які стосуються не тільки засад побудови судової системи, повноважень окремих її ланок, а й статусу суддів. Окремі новели, які стосуються судоустрою і статусу суддів, на наш погляд, кардинально не здатні удосконалити організацію та діяльність системи органів судової влади, а також не забезпечать зростання якості правосуддя.