Виктор Мусияка — о юридических последствиях голосования за изменения в Конституцию

В контексте принятия законопроекта (его, правда, называют первым чтением, но это не соответствует Конституции: после одобрения следующим должен быть этап окончательного принятия) ведется очень много разговоров о том, что в нем есть положения, требующие тех или иных корректив, но я не слышал, чтобы речь шла о готовности вносить какие-то изменения в тексты. Ставить законопроект на окончательное голосование, очевидно, планируется после местных выборов.

— Допустимо ли вносить изменения в Основной Закон во время фактической войны?

— Действительно, есть признаки, характеризующие наличие военного конфликта. Для всех понятно и очевидно, что на Востоке Украины продолжается война, характеристик реального военного положения достаточно, но нет официального признания данного факта. Поэтому идет процесс реформ параллельно со всеми действиями и процессами, происходящими в стране. Если так и не будут отведены войска и прекращена война на этой территории, тогда можно ввести военное положение, в таком случае ни о каких выборах, так же как и ни о каком «особом порядке» там не может быть и речи. Но для этого нужно решение СНБО.

Что же касается законопроекта, то дело в том, что этот процесс был запущен при известных обстоятельствах: после аннексии Крыма, начала событий на Востоке. По большому счету, его можно было бы завершить нормальным окончательным голосованием. В то же время голосование не должно вызвать возмущения среди населения. Конечно, определенные политические силы намеренно будут подогревать ситуацию и демонстрировать недовольство, какой бы там текст ни был. Но есть вещи, которые можно и нужно вынести на обсуждение общества и, получив в целом положительный отзыв, проголосовать окончательно.

В то же время общество не принимает в этих процессах активного участия. Поэтому политики сами должны осознавать, какие из положений могут вызвать те или иные неприятные ситуации. Верховная Рада вместе с президентом должны четко определить, что необходимо для реальной децентрализации. Неплохо было бы вернуться к положениям, касающимся статуса так называемого префекта, посмотреть на соответствующую статью, как она будет сформулирована, в частности, что касается механизма досрочного прекращения полномочий. Ведь законом не предусмотрено, как определяется статус префекта. Думаю, что такого рода контраверсионные вещи и вызывают соответствующие реакции людей. О деталях я даже не говорю, потому что из ст. 140 вообще убрали понятие общины, местного самоуправления. Я считаю, что это все следует подкорректировать. Но в таком случае нужно быть готовыми рассмотреть такие вопросы на заседании Верховной Рады, внести соответствующие изменения. Затем снова направить в Конституционный суд, получить от него отзыв, одобрить, а законопроект принять окончательно.

Вместе с тем такой алгоритм маловероятен. Сейчас речь идет лишь о том, будет ли этот текст голосоваться окончательно. По словам президента, это будет зависеть от того, как поведет себя Россия. Пока не совсем понятно, как интерпретировать такие заявления. Потому что получается, что мы все, весь этот проект завязаны на п. 18 Переходных положений, где говорится о том, что особенности осуществления самоуправления должны быть предусмотрены отдельным законом. Иначе говоря, открывает ли Россия путь ко всем этим процессам, предусмотренным минскими соглашениями (от п. 1 до п. 11), которые должны завершиться разоружением, выводом военных формирований и т. д. Если этого не произойдет до момента голосования, получается, что и голосовать в целом нельзя.

Как известно, Россия настаивает на том, чтобы запустить механизм, который сделал бы этот закон реально действующим. В этом пункте именно о «статусе» ничего не говорится, такого слова нет. Но дело в том, что фактически этот пункт запускает тот статус, который определен в Законе «Об особенностях осуществления местного самоуправления». Ведь он может действовать только тогда, когда эти органы будут избраны. Выборы были назначены, но не состоялись 7 декабря 2014 года.

— Какие положения законопроекта должны были бы вызвать поддержку населения, по вашему мнению?

— Дело в том, что если не убрать вещи, о которых мы говорили, то и положительное, которое могло бы быть, может вообще не появиться. Вот, скажем, устраняют администрации, районные и областные, советы будут создавать собственные исполнительные органы. Это плохо? Нет, это хорошо. Теперь не будет этого монстра исполнительной власти на месте. Но есть другое положение — ст. 118 в этом проекте предусматривает, что исполнительную власть на местах осуществляют префекты. Это совершенно неправильно, потому что фактически заменили слово «администрации» на «префекты». Но префекты не имеют тех полномочий, которые сейчас есть у администраций. Поэтому нужно говорить, что полномочия осуществляются префектами и центральными органами власти. Только вместе они представляют государство на местах. Потому что неправильные определения дают не совсем правильную картинку.

Согласно законопроекту, у префекта есть четыре полномочия. Одно из них — очень разноплановое, оно предусматривает, что префект обеспечивает осуществление национальных программ. Что это значит? У него нет полномочий, кроме контроля за соблюдением Конституции — префект должен реагировать на факт. Но написано, что статус префекта определяется Конституцией и законом. Правильно было бы предусмотреть его исчерпывающие полномочия в Конституции, ведь в законе уже можно будет «нарисовать» ему любые полномочия. Поэтому я считаю, что это абсолютно недопустимая вещь. Потому что потом может оказаться, что вместо администраций появится префект, который только и будет всем управлять.

Вот вам и «позитив»: должен быть орган от государства, от исполнительной власти, который только наблюдает, а получается совсем иначе. Также очень непростая ст. 144. Уже говорилось о запятой, которую поставили таким образом, что в итоге президент теперь имеет право останавливать и направлять в Конституционный суд любое решение, акты органов местного самоуправления, когда это прерогатива префекта. Запятая в третьей части статьи «говорит» о том, что президент может подавать в КС акты на предмет их конституционности. Получается так, что появляется у него новое полномочие, ведь кроме того, что он может подавать акт на предмет неконституционности за посягательство на территориальную целостность, независимость, суверенитет и т. д., теперь он сможет подавать в КС вообще за любые нарушения. Он может останавливать действие актов сам, без префекта. Но выходит еще и так, что у президента и префекта одинаковые полномочия в этой части. Вместе с тем, есть вопрос о полномочиях президента назначения временно исполняющего обязанности префекта, в частности, по срокам.

Еще один момент: написано, что президент назначает временного уполномоченного — я не знаю, что это за фрукт, там не прописано, что он действует в соответствии с законом. Кому он подчиняется? Если там говорится, что он руководствуется органами исполнительной власти, то по сути он должен подчиняться Кабмину, а не президенту.

Кроме того, зачем было выбрасывать определение местного самоуправления? Так, если сейчас определяется, что это право общины, жителей села, поселка, города, а теперь говорят, что это право и способность, это правильно. Но какая может быть способность, когда в селе проживает 40–50 человек, где нет предпринимательской деятельности? Я абсолютно уверен, что нужно было оставить понятие «местное самоуправление», оно четко ориентировало бы на то, что будет делать такое самоуправление. Еще хочу обратить внимание на понятие «общины». Мы полтора года слышали и видели, изучали польский опыт, проводили круглые столы, обсуждения. Почему же мы не использовали этот опыт?

Поскольку мы написали, что община — это территория, а потом пишем, что территориальная община — на территории. А уместно сочетание в одном субъекте, то есть община — это и территория, и люди, которые там проживают, это было бы логично и понятно. Но эти исследования, иностранный опыт, помощь Европы, все это отброшено. Теперь получается, что община — территория, район. У нас еще с советских времен все «на колесах»: запустили процесс, а по ходу дела все дорабатывается. И здесь будет много проблем.

— Какие вы прогнозируете социальные последствия? К примеру, люди жалуются, что теперь им придется ездить гораздо дальше за справкой или чтобы доставить ребенка в детсад.

— Это должно обеспечиваться в контексте административно-территориальной реформы, в процессе объединения общин, создания районов. Сейчас идет обсуждение этих вопросов на уровне власти. Уже сегодня следует думать о том, например, как обеспечивать население транспортом и т. п. Понимание этого у власти вроде бы есть. Именно укрупнение должно обеспечить возможность выполнять функции, предусмотренные самим понятием самоуправления. Но все это четко должно быть прописано и учтено в каждом районе, области, в соответствии с утвержденной программой. Впрочем, тут есть один нюанс, поскольку административно-территориальное устройство — это все же прерогатива государства, именно оно должно четко определить территориальное устройство, потому что эта безграничная добрая воля к объединению — добровольность, может не всегда иметь место, и не всегда люди понимают всю суть подобных вопросов. Кроме того, главы сел, поселков — каждый смотрит, где его место в этом механизме, и у них есть реальные возможности противодействия этим процессам. Поэтому если исходить исключительно из доброй воли людей к объединению, толку от этого не будет.

— Сколько времени нужно на реализацию проекта?

— Пройдет не менее двух лет, пока начнут действовать положения о децентрализации. Новые общины появятся, когда ВР примет соответствующее решение, потом уже на базе этих общин должны быть созданы районы, которые впоследствии получат префектов. А до этого в течение двух лет функцию префектов будут исполнять главы администраций. Когда же на выборах 2017 года будут избраны новые главы этих общин, районных и областных советов, тогда все будут назначаться в соответствии с Конституцией.