Рейдерство в Україні — хто винен

У серпні 2016 року «Ракурс» опублікував статтю про необхідність удосконалити законодавство, яке регулює процес державної реєстрації. Минуло два місяці. За ініціативою Міністерства юстиції України до законодавства було внесено відповідні зміни. Деякі з висловлених у статті пропозицій було враховано, деякі — ні. Для того щоб оцінити загальний ефект від удосконалення реєстраційних процедур, слід проаналізувати правову природу такого явища, як рейдерство, та його зв’язок із функціонуванням системи державних реєстрів.

У 2015 році в Україні було проведено реформу системи державних реєстрів, внаслідок якої припинила існування централізована державна реєстраційна служба. Її повноваження було делеговано так званим незалежним реєстраторам (реєстраторам органів місцевої влади, державних та комунальних підприємств, а також нотаріусам). Доступ до державного реєстру речових прав став публічним, а правовстановлюючі документи на нерухомість у паперовому вигляді перестали бути обов’язковими. Нові процедури державної реєстрації почали діяти з 1 січня 2016 року і призвели до спрощення можливостей шахрайства, внаслідок чого значно збільшилася кількість випадків рейдерського захоплення підприємств та нерухомості.

Узагальнивши практику за шість місяців, Мін’юст оголосив про необхідність терміново удосконалити законодавство у сфері державної реєстрації. 23 серпня 2016 року уряд України затвердив нову редакцію Порядку державної реєстрації нерухомого майна, яка була розроблена Міністерством юстиції України. 6 жовтня 2016 року Верховна Рада ухвалила законопроект №5067, яким було внесено істотні зміни в регулювання реєстраційних процедур. Доцільність вказаних змін публічно пропагувалася Міністерством юстиції.

Більшість фахівців визнали позитивний ефект реформи, розпочатої 2015 року, та підтримують її удосконалення, проведене в серпні-жовтні 2016 року. Водночас дехто ставить під сумнів можливості реформованої системи державної реєстрації ефективно протидіяти шахрайствам та рейдерству. Деякі фахівці вважають, що ініційовані Мін’юстом зміни до законодавства хоча частково і покращують ситуацію, але не усувають усіх наявних передумов для рейдерства та шахрайства у сфері використання державних реєстрів.

Зупинимося на проблемних питаннях, що залишилися поза увагою Міністерства юстиції України.

Що таке рейдерство

Із виникненням права власності одразу виникли і злочини проти власності. За тисячі років правозастосовної практики визнання отримали чотири «класичні» форми злочинів проти власності — крадіжка, грабіж (розбій), шахрайство та торгівля краденим. Із незначними відмінностями відповідальність за вказані види злочинів у всі часи була передбачена законодавством усіх держав світу. Правоохоронні органи всіх країн мають тисячолітній досвід боротьби з ними.           

Наприкінці XXсторіччя на пострадянському просторі з’явився новий вид правопорушень у сфері власності, який отримав назву рейдерство. Протягом останніх 15 років російські та українські правники безрезультатно намагалися дати юридичне визначення цьому поняттю, яке б відрізняло його від «класичних» злочинів проти власності. Саме через це рейдерство стало публіцистичним терміном, який використовується журналістами та політиками, але не юристами.

Водночас явище рейдерства існує об’єктивно — представники українського бізнесу стикаються з ним доволі часто. В чому ж полягає суть цього явища і як воно пов’язане з роботою системи державних реєстрів?

Сучасне цивільне законодавство переважно базується на засадах римського права. Такими засадами є рівність сторін договору, свобода їхньої волі, а також примат умов договору, узгоджених сторонами. Відповідно до загальних принципів римського права, перехід права власності на майно здійснюється на умовах, які визначаються сторонами відповідної угоди. Дуже вдало цей принцип був реалізований у ст. 128 ЦК УРСР (1961), яка передбачала, що право власності на річ переходить із моменту її фактичної передачі (тобто з моменту виконання угоди), якщо інше прямо не було передбачено договором. Передбачений законом обов’язок в подальшому зареєструвати (поставити на облік) придбану власність не впливав на правову природу вчиненої угоди. Держава могла відмовити власнику в реєстрації його прав, однак така відмова автоматично не позбавляла його статусу власника, а могла лише стати підставою для виникнення спорів у майбутньому.

З розвитком економіки кількість власників збільшувалася. Внаслідок цього зростало юридичне значення факту державної реєстрації прав. Наявність офіційного документа держави, в якому зареєстровано факт належності майна певній особі, значно спрощує та робить більш ефективною роботу судів та правоохоронних органів, адже перевірити факт наявності чи відсутності реєстрації набагато швидше і простіше, ніж аналізувати зміст угод, оцінювати докази та робити висновки про дійсні наміри сторін. У зв’язку із цим у цивільному законодавстві багатьох країн почали з’являтися норми, які пов’язували момент виникнення (переходу) права власності не з моментом вчинення відповідного правочину, а з моментом здійснення процедури державної реєстрації права. Цей процес і зумовив появу централізованих державних реєстрів у їх сучасному вигляді. Інформаційна інтернет-революція лише довела цей процес до логічного завершення — шляхом створення централізованої електронної онлайн-системи державних реєстрів.

Основою функціонування системи державних реєстрів є презумпція достовірності інформації, яка міститься в них. Тому відомості, включені до державного реєстру, почали відігравати дуже важливу роль — неважливо, хто є власником майна, акціонером чи керівником підприємства, важливо — хто в державному реєстрі вказаний як власник, акціонер чи керівник.

Відносини між суб’єктами власності — це приватно-правові відносини між рівними учасниками. Відносини між власником та органом реєстрації — це публічно-правові відносини між носієм влади та суб’єктом управління. В регулюванні вказаних правовідносин є принципові відмінності.

Сучасне цивільне законодавство складалося тисячоліттями. Існує усталена судова практика його застосування. В межах класичного цивільного права майже неможливо швидко заволодіти чужим майном, тим більше не маючи на те достатніх правових підстав. Натомість законодавство, яке регулює процедури державної реєстрації прав, є значно молодшим. Воно містить безліч прогалин і колізій. Усталеної судової практики щодо його застосування також немає. Серед фахівців відсутня єдність з багатьох принципових питань регулювання реєстраційних процедур.

Таким чином, виникла системна колізія:можливість набуття права власності та реалізації повноважень власника почала залежати не лише від його волевиявлення, але й від рішень та дій органів реєстрації. Саме ця колізія і обумовила появу та поширення такого явища, як рейдерство.

Узагальнено рейдерське захоплення об’єкта здійснюється таким чином:

1) на підставі підроблених документів або судового рішення (в більшості випадків — очевидно неправосудного) до державного реєстру вносяться відомості про належність майна (корпоративних прав, права управління майном) підставній особі, а відомості про справжнього власника видаляються;

2) відбувається фізичне насильницьке захоплення об’єкта під виглядом реалізації власником своїх законних повноважень;

3) захоплений об’єкт формально перепродається новому «добросовісному» набувачу чи цілому ланцюгу таких «добросовісних» набувачів.

Тобто під рейдерством розуміється спосіб заволодіння чужим майном, який одночасно містить ознаки шахрайства, грабежу (розбою), легалізації майна, здобутого злочинним шляхом, а іноді й постановлення завідомо неправосудного судового рішення.

Внесення до реєстру недостовірних відомостей має ознаки шахрайства, але не є класичним шахрайством, оскільки внаслідок цього не відбувається заволодіння чужим майном. Вказані дії є лише елементом готування до іншої стадії злочину — фізичного захоплення об’єкта та його перепродажу. Крім того, в багатьох випадках внесення потрібних рейдерам змін до реєстру здійснюється на підставі судових рішень, які є обов’язковими до виконання. При цьому довести факт винесення суддею завідомо неправосудного рішення вкрай складно. Якщо суддя не допустив грубих процесуальних порушень (розглянув справу з порушенням правил підсудності, чи без повідомлення сторін чи ін.), то, як правило, притягнути його до відповідальності буде неможливо. Винесене ним судове рішення буде формально виглядати як законне, навіть якщо в його основу було покладено підроблені документи. Довести вину юристів, які подали до суду підроблені документи, також дуже складно, адже необхідно буде доводити, що вони знали про те, що документи підроблені.

Фізичне насильницьке захоплення об’єкта рейдерами має ознаки грабежу (розбою), але відбувається під прикриттям офіційних відомостей із державного реєстру, що надає вчинюваним діям вигляд законних і позбавляє правоохоронні органи можливості ефективно протидіяти захопленню. Поліція не є судовим органом. Поліція не може вирішувати юридичні спори. Завдяки посиланням на офіційні відомості державних реєстрів дії рейдерів формально виглядають правомірними, і поліція не має підстав для реагування. В найгіршому для рейдерів випадку їхні дії будуть кваліфіковані лише як самоуправство.

Подальший перепродаж захопленого об’єкта «добросовісному» набувачу має ознаки легалізації майна, здобутого злочинним шляхом. Однак цей склад злочину потребує доведення наявності умислу у так званого добросовісного набувача, що реалізувати на практиці майже неможливо.

Всі вищевказані дії можна спробувати описати як один окремий склад злочину, однак це дуже складно як з точки зору теорії кримінального права, так і з точки зору практики розслідування. Неможливо визнавати протиправним факт звернення до суду чи факт подання документів для внесення змін до реєстру. В такому випадку об’єктивна сторона дій рейдерів не відрізнятиметься від аналогічних законних дій, а відмінності існуватимуть лише в частині умислу.

Водночас очевидно, що в основі рейдерства лежить прогалина в регулюванні правовідносин, коли момент внесення до державних реєстрів відомостей про право особи на майно (на управління майном) не співпадає з моментом добровільної передачі попереднім суб’єктом права можливості фізичного контролю за таким майном. Тобто явище рейдерства безпосередньо пов’язане із системою функціонування державних реєстрів.

Законодавство і рівень рейдерства

На момент проголошення незалежності України централізованої системи єдиних державних реєстрів не було. Комунальні бюро технічної інвентаризації в межах своєї території вели облік прав на будівлі та споруди. Місцеві органи земельних ресурсів — на земельні ділянки. Юридичні особи реєструвалися місцевими органами виконавчої влади, які фактично і вели окремий облік відомостей про власників та керівників юридичних осіб.

Централізованою була лише система статистичної звітності, на базі якої і почав створюватися єдиний державний реєстр юридичних осіб. З 1994 року статистичний код ЗКПО (загального класифікатора підприємств та організацій) став обов’язковим елементом для ідентифікації юридичних осіб, а в 2003 році він трансформувався у звичний зараз код ЄДРПОУ (єдиного державного реєстру підприємств, організацій та установ). Аналогічною була ситуація у сфері земельних ресурсів — до початку функціонування системи державного земельного кадастру в 2005 році централізований облік земель здійснювався державою лише за статистичною формою звітності 6-зем.

У зв’язку із появою такої форми підприємств, як акціонерні товариства, в Україні з 1994 року розпочалося створення системи національного депозитарію та системи обліку прав власності на акції. Ця система передбачала ведення реєстрів власників акцій приватними реєстраторами, які отримали ліцензію на такий вид діяльності. Ця система почала працювати в 1996 році і за деякий час (з 1998 року) разом із збільшенням кількості корпоративних конфліктів в Україні виникла і перша хвиля рейдерства — у формі захоплення контролю над акціонерними товариствами. Основою для рейдерства стали маніпуляції з реєстрами власників акцій.

В подальшому відповідні недоліки законодавства були усунуті, також було створено механізм реєстрації прав власності на акції через єдину централізовану депозитарну систему, яка працює в режимі онлайн. Наразі повідомлень про рейдерські захоплення акціонерних товариств через систему депозитарію немає.

У 2004 році в законодавстві України відбулися значні зміни. 1 січня 2004 року набрав чинності новий Цивільний кодекс України, який містив норму про перехід права власності на нерухомість лише з моменту державної реєстрації. 1 липня того ж року набрав чинності закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», який передбачав створення централізованого державного реєстру речових прав на нерухомість. Крім того, 1 липня 2004 року набув чинності закон «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», який передбачав створення централізованого державного реєстру юридичних осіб та встановлював презумпцію достовірності відомостей цього реєстру.

Як наслідок, протягом 2005–2010 років країною прокотилася друга хвиля рейдерства, яке полягало в захопленні нерухомості та підприємств (підприємства вже не обов’язково мали бути акціонерними товариствами). В цей час дуже широко для рейдерських захоплень почали використовуватися неправосудні судові рішення.

Відсутність ефективного механізму відповідальності суддів за вчинені ними порушення створила можливості для порушення процесуальних вимог. Рішення у спорах виносилися з грубим порушенням правил підсудності, без виклику сторін, за явно надуманими обставинами та на підставі сумнівних доказів. Основним завданням для рейдера було таємне отримання потрібного йому судового рішення, на підставі якого він міг би внести в державні реєстри зміни та розпочати переоформлення нерухомості чи корпоративних прав через ланцюг «добросовісних» набувачів.

Навіть явно незаконне судове рішення залишається обов’язковим до виконання, і для його скасування необхідно дотримати процедуру оскарження. Це потребує часу. На момент, коли жертва рейдерів добивалася скасування неправосудного рішення, її майно вже зазвичай було кілька разів переоформлено і належало «добросовісному» набувачеві, який «чесно» купив його.

Перспективи для поновлення порушених прав через суд у жертви рейдерства були досить примарними. Законодавство в Україні неодноразово змінювалося. Правозастосовна практика була і залишається досить суперечливою, і також змінюється кожні три-чотири роки. Недосконало проведена судова реформа призвела до багаторічних суперечок про підсудність адміністративним судам справ, пов’язаних із земельними відносинами, а також реєстрацією прав на нерухомість та корпоративними правами (ці справи одночасно мають і приватно-,і публічно-правовий характер). Дуже часто по суті правильні судові рішення скасовувалися лише у зв’язку зі зміною правової позиції Верховного суду України щодо підсудності відповідної категорії спорів.

З 2004 року між Мін’юстом, системою комунальних БТІ та органами земельних ресурсів України точилася апаратна боротьба за право контролю над державним реєстром нерухомості (найдовше трималося Київське міське БТІ, яке підключилося до електронного реєстру Міністерства юстиції лише в 2011 році).

1 січня 2013 року ця боротьба закінчилася остаточною перемогою Мін’юсту. Йому було підпорядковано новостворену Державну реєстраційну службу, яка централізовано контролювала всі реєстраційні дії в країні. Одночасно в Україні почав діяти новий Державний реєстр речових прав на нерухомість та їх обтяжень. Така система державної реєстрації дозволила взяти ситуацію під контроль влади: без неофіційної згоди керівників реєстраційної служби не лише рейдери і шахраї, а й законні власники часто не могли внести зміни до державного реєстру. Таким чином, без узгодження з владою рейдерські захоплення стали фактично неможливими. Така централізована система призвела до тотальної корумпованості органів Державної реєстраційної служби.

Без неофіційного узгодження майже неможливо було провести жодної реєстраційної дії. Подейкують, що для кожного підрозділу реєстраційної служби було визначено тарифи хабарів із розрахунку на квадратний метр зареєстрованих приміщень. Контроль над неофіційними надходженнями здійснювався за даними офіційної статистики реєстрацій.

Це не призвело до зникнення шахрайства та рейдерства. Навпаки. З початком роботи нового реєстру прав на нерухомість була пов’язана третя хвиля рейдерства в країні. Відомості із старого реєстру не переносилися до нового реєстру автоматично, а лише за заявою власника і за певною — не зовсім досконалою — процедурою. Таким чином, власником об’єкта ставав той, хто першим встигав внести запис до нового реєстру. Значного поширення ця схема отримала навесні 2014 року, коли змінили своїх власників багато квартир у центральній частині Києва, що раніше належали чиновникам та політикам, які втекли з України після повалення режиму Януковича. Вони не встигли своєчасно внести відомості про свою власність до нового реєстру, і шахраї зробили це замість них.

У 2015 році з метою усунення корупції у сфері державної реєстрації була проведена ще одна реформа системи державних реєстрів. В січні 2015 року було відкрито публічний доступ до державного реєстру речових прав на нерухомість. 25 листопада 2015 року Верховна Рада ухвалила нові редакції законів, які регулювали порядок державної реєстрації юридичних осіб та порядок державної реєстрації речових прав на нерухомість (набрали чинності з 1 січня 2016 року), а 25 грудня 2015 року Кабінет міністрів затвердив новий порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно.

Суть проведеної реформи полягала в повній децентралізації реєстраційних процедур — повноваження щодо державної реєстрації були делеговані максимально широкому колу суб’єктів. На додаток до двох тисяч державних реєстраторів право вчиняти реєстраційні дії отримали декілька тисяч нотаріусів. При цьому Мін’юст залишився лише держателем відповідних реєстрів, адміністрування яких здійснює підпорядковане йому ДП «Національні інформаційні системи».

Передача нотаріусам повноважень щодо здійснення реєстрації ліквідувала передумови для корупції, однак одночасно з цим створила передумови для збільшення кількості випадків шахрайства та рейдерства. І проблема полягає не лише у значному збільшенні кількості осіб, які мають право проводити реєстраційні дії.

На відміну від колишніх державних реєстраторів, теперішні реєстратори та прирівняні до них приватні нотаріуси є незалежними від Міністерства юстиції. Саме вони перевіряють документи, які подаються для державної реєстрації, і можливість виявлення ними фактів використання підроблених документів залежить тільки від їхньої власної добросовісності. Ані Міністерство юстиції України, ані ДП «Національні інформаційні системи» не можуть напряму впливати на цей процес. Безумовно, Мін’юст має право проводити перевірки діяльності нотаріусів, але порядок проведення таких перевірок доволі жорстко регламентований, і офіційні можливості для впливу на недобросовісних нотаріусів з боку міністерства є досить обмеженими.

Наслідком вказаних реформ і стала четверта, поки що остання, хвиля рейдерства, головна ознака якої — масове використання підроблених документів. Для зміни власників чи керівника юридичної особи, яка зареєстрована в м. Києві, було достатньо підробити підписи та подати реєстратору в якомусь із райцентрів Луганської чи Львівської області підроблений протокол, складений у простій письмовій формі. Для зміни власника нерухомого майна достатньо підробити судове рішення.

Зрозуміло, що в подальшому вкрадене майно буде перепродано «добросовісному» набувачеві, а особу, яка здійснила перереєстрацію з використанням підроблених документів, правоохоронці навряд чи знайдуть. Реєстратора також притягнути до відповідальності зазвичай не вдається, оскільки він формально нічого не порушував, а довести факт його змови з шахраями майже неможливо.

Протидія рейдерству

Як вже було вказано, внаслідок реформи 2015 року повноваження щодо вчинення реєстраційних дій були делеговані широкому колу реєстраторів (нотаріусів), які є адміністративно незалежними від Міністерства юстиції України. Для здійснення контролю над діяльністю незалежних реєстраторів Мін’юст було наділено повноваженнями з розгляду скарг на дії реєстраторів, за результатами яких міністерство мало право ухвалювати рішення про тимчасове блокування чи анулювання доступу реєстраторів до державних реєстрів. Однак, на жаль, процедура проведення перевірок законодавчо врегульована не була.

Одночасно із цим Мін’юст з 1 січня 2016 року було наділено правом скасовувати оскаржені рішення про державну реєстрацію прав та вносити зміни до відповідних реєстраційних записів у державних реєстрах. Для реалізації цих повноважень Мін’юстом було створено комісію з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, яка за вісім місяців своєї роботи розглянула понад 250 скарг. Із них у 150 випадках комісія ухвалила рішення про необхідність скасування реєстраційних дій.

Позитивні наслідки від надання міністерству можливості скасовувати реєстраційні дії є очевидними — захист прав у судовому порядку потребує дуже багато часу та зусиль, в той час як звернення зі скаргою до міністерства дозволяє потерпілим швидко та ефективно поновити свої порушені права. Однак цей підхід має і негативні сторони.

По-перше, діяльність комісії є непрозорою. Її засідання не є публічними. Ані її висновки, ані рішення, ухвалені на їх підставі, не оприлюднюються. Така непрозорість сама по собі створює передумови для корупції.

По-друге, наявність у міністерства можливості самостійно на власний розсуд скасовувати реєстраційні записи в державних реєстрах фактично наділяє його можливістю вирішувати спори про власність в позасудовому порядку, що не узгоджується ані з Конституцією України, ані з Європейською конвенцією з захисту прав людини та основних свобод і може бути підставою для виникнення нових судових спорів.

По-третє, для ефективної роботи подібної комісії необхідно встановлення прозорих та логічних процедур, якими має бути детально передбачено підстави та порядок ухвалення рішень. Запровадження відповідальності реєстраторів без встановлення таких правил матиме наслідком лише посилення впливу на них з боку Мін’юсту та виникнення штучного поділу на «своїх» реєстраторів, які будуть символічно каратися за серйозні правопорушення, та інших — до яких застосовуватимуться максимальні санкції за будь-яку дрібну помилку.

Досвід роботи вказаної комісії популяризується міністерством як абсолютно позитивний. Для цього є підстави — в багатьох випадках рішення, ухвалені за результатами розгляду скарг комісією, дозволили швидко та ефективно захистити порушені права та протидіяти шахраям та рейдерам. Водночас вищезгадані недоліки процедури розгляду скарг створюють передумови для зловживання повноваженнями з боку чиновників. Деякі нотаріуси настільки побоюються можливих зловживань, що навіть публічно проголошують про свій намір відмовитися від виконання функцій державного реєстратора. На жаль, подібні побоювання можуть стати реальністю, оскільки у ЗМІ останнім часом вже почали з’являтися публікації з прямими обвинуваченнями членів комісії у сприянні шахраям та рейдерам.

Законопроект №5067, ухвалення якого активно підтримувалося Мін’юстом, передбачає додаткове розширення повноважень міністерства у частині проведення перевірок (шляхом моніторингу та камеральних перевірок) та посилення відповідальності реєстраторів. Однак, на жаль, законопроект не усуває вищевказані недоліки існуючої системи. Тому такий підхід викликає певне занепокоєння у професійному середовищі.

У другій частині статті читайте про конкретні кроки для протидії рейдерству в Україні.