Багато галасу даремно: процедура імпічменту президента України повинна бути передусім конституційною

Внесення главою держави законопроекту про процедуру імпічменту президента України не передбачалося серед невідкладних дій в інавгураційній промові Володимира Зеленського. Однак питання щодо ухвалення такого закону було поставлено перед ним на консультаціях з парламентським керівництвом та головами фракцій щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради VIII скликання. Своєю законодавчою ініціативою президент вельми оперативно продемонстрував, що він не боїться незручних запитань, от тільки певний острах викликає смілива відповідь.

Імпічмент президента України: струс повітря

Процедуру імпічменту вперше було закріплено Конституцією США. І не для приборкання саме президента, а як універсальний засіб відсторонення федеральних посадовців «за державну зраду, хабарництво або за інші серйозні злочини та правопорушення». Ця процедура неодноразово застосовувалась до вищих посадовців, у тому числі двічі — до президентів Ендрю Джонсона та Вільяма (Білла) Клінтона. Щоправда, стосовно обох очільників американської держави вона закінчилася виправданням: не знайшлося необхідних 2/3 голосів сенаторів.

Ймовірно, саме неможливість практичного використання цього інституту зумовила його активну рецепцію на пострадянському просторі у конституціях президентоцентристських республік. Конституційне закріплення інституту імпічменту створювало ілюзію стримування та противаг у відносинах вищих органів державної влади. Однак дострокове припинення повноважень парламенту зазвичай не обставлялося наявністю значних формальностей.

Натомість надто складно ухвалити обвинувальне рішення щодо глави держави більшістю в ті ж 2/3 від складу парламенту (або його верхньої палати). Може, саме тому президентів у пострадянських державах (Азербайджані, Грузії, Киргизстані, Таджикистані, а тепер вже й Україні) переважно відсторонювали в неконституційний спосіб (і навіть вбивали), але в жодному випадку не йшлося про реалізацію конституційної процедури.

Певним винятком може розглядатися відсторонення Роландаса Паксаса у Литві. Але й тут інститут імпічменту є нетиповим для пострадянських держав. Процедура, відповідно до ст. 74 Конституції Литви, може застосовуватися до широкого кола посадовців (президент республіки, голова та судді Конституційного суду, голова та судді Верховного суду, голова апеляційного суду, члени сейму). Підставою для імпічменту є не тільки вчинення злочину, але й «грубе порушення Конституції або порушення присяги». Рішення ухвалюється більшістю голосів 3/5 всіх членів сейму. Сам порядок відсторонення встановлюється внутрішнім актом парламенту — статутом.

Формально метою законопроекту №10340 від 29 травня 2019 року, внесеного Володимиром Зеленським, проголошено «створення правових засад для гарантування реалізації народними депутатами України як представниками українського народу парламентського контролю за дотриманням главою держави Конституції та законів України, відновлення системи стримувань та противаг шляхом забезпечення можливості практичної реалізації процедури імпічменту президента України».

Утім, слова «практичної реалізації» годилося б узяти в лапки. Оскільки навіть за умови довершеності регулювання відповідної процедури ухвалення рішення передбачає підтримку його в сесійній залі більшістю у 3/4 від конституційного складу парламенту. Якщо подивитися закордонні конституції, то вимога унікальна. А це надійна гарантія проти імпічменту президента України: знайти не менш як 338 голосів під куполом — марна справа. Окрім того, президент може бути відсторонений тільки за вчинення ним злочину. Ані порушення присяги, ані порушення Конституції не є підставами для притягнення глави держави до конституційної відповідальності.

Практична нездійсненність імпічменту президента України має й ще одну сторону. Конституцією (ч. 3 ст. 105) встановлено, що звання президента «зберігається за ним довічно, якщо тільки президент України не був усунений з поста в порядку імпічменту». Відтак ухвалений 4 лютого 2015 року закон «Про позбавлення В. Януковича звання президента України», який набув чинності з 18 червня 2015 року, має всі ознаки неконституційного. Недарма гальмується конституційне провадження, відкрите кілька років тому. До речі, суддею-доповідачем у цій справі визначено нинішню очільницю Конституційного суду України.

Тож високі слова з пояснювальної записки до законопроекту мали б сенс винятково за умови внесення змін до Основного Закону, які б забезпечили реальну конституційно-правову відповідальність глави держави. Хоча б так, як це зроблено у братній Литві. А без цього законодавча ініціатива Володимира Зеленського — тільки струс повітря. Нехай і вимушений.

Імпічмент президента України: новаторство чи плагіат?

В пояснювальній записці щодо необхідності врегулювання процедури імпічменту президента України саме спеціальним законом наголос робиться на тому, що закон від 15 січня 2009 року «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», на який «містять посилання окремі статті глави 30 Регламенту Верховної Ради України… втратив чинність на підставі рішення Конституційного суду України у справі №20-рп/2009 про визнання його неконституційним».

У цьому контексті годилося б розібратися з датами. Згадуване рішення КСУ було ухвалено 10 вересня 2009 року, тоді як Регламент ВР затверджено законом від 10 лютого 2010 року. Тож наявність відсильної норми у ч. 1 ст. 173 Регламенту зумовлена винятково тим, що ухвалення відповідного закону є бланкетною нормою Конституції (ч. 5 ст. 89). КСУ визнав неконституційним конкретний акт, але врегулювання відповідних правовідносин саме законом є обов’язком Верховної Ради.

До речі, ухвалення такого закону передбачено коаліційною угодою в українському парламенті VIII скликання. Відповідний законопроект було розроблено і внесено до Верховної Ради, навіть схвалено у першому читанні.

Ще один аргумент із пояснювальної записки: «…зазначений Регламент містить низку прогалин, які об'єктивно унеможливлюють практичну реалізацію положень Конституції України щодо усунення президента України з поста в порядку імпічменту. Зокрема, не визначений правовий статус спеціального прокурора, спеціальних слідчих, не врегульовані окремі питання щодо їх обрання, а також обрання голови, секретаря та членів спеціальної тимчасової слідчої комісії тощо».

Однак ознайомившись зі змістом визнаного неконституційним у 2009 році закону або схваленого у першому читанні законопроекту №1098, неважко пересвідчитися, що більшість із зазначеного не розглядалася як предмет правового регулювання у Регламенті ВР. Саме виходячи з конституційного положення про регулювання законом створення і порядку діяльності ТСК, у Регламенті обмежено втручання у впорядкування цих відносин введенням до нього лише двох статей (87 і 88).

Власне, новел у поданому законопроекті обмаль. В основному його складають запозичені з Регламенту ВР положення, які викладаються зараз у 18 статтях (171‒188). При цьому важко, наприклад, зрозуміти, що автори пояснювальної записки до законопроекту розглядали як «правовий статус спеціального прокурора», бо законопроект саме з цих питань не містить відмінного від Регламенту нормативного матеріалу. Тому й порівняльні таблиці, додані до законопроекту, не співставляють текст законопроекту з текстом чинного Регламенту ВР. Утім, може, розробники неабияке новаторство вбачали в самому ухваленні закону з позначеним предметом правового регулювання?

Вразливість законодавчого регулювання імпічменту президента України

Конституція не передбачає неодмінного впорядкування окремим законом процедури імпічменту президента України. Це, звісно, не обмежує суб’єктів законодавчої ініціативи у виборі предмету законодавчого регулювання. Важливіше інше: у ст. 111 Основного Закону міститься імперативна вимога щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент. Відповідний висновок має бути наданий парламенту Конституційним судом України.

Закон «Про Конституційний суд України» (ч. 5 ст. 53) визначає перелік документів та матеріалів, які додаються до конституційного звернення щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення президента з поста в порядку імпічменту. Тож розробників законопроекту мало б передусім цікавити не те, які елементи процедури більш чи менш детально врегульовані чинним законодавством, а те, наскільки законодавче регулювання процедури буде відповідати Конституції.

Ключові елементи процедури імпічменту президента України викладено у ст. 111 Основного Закону:

• підставою притягнення президента до конституційно-правової відповідальності в порядку імпічменту може бути тільки вчинення ним злочину (ч. 1);

• ініціювати розгляд питання про усунення глави держави з поста в порядку імпічменту може тільки більшість від конституційного складу парламенту (ч. 2);

• парламентом створюється спеціальна тимчасова слідча комісія, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі (ч. 3);

• спеціальна ТСК проводить розслідування (ч. 3);

• висновки та пропозиції ТСК надаються Верховній Раді (ч. 4);

• висновки та пропозиції ТСК розглядаються на засіданні парламенту, який за наявності підстав ухвалює рішення про звинувачення президента України не менш як 2/3 голосів від конституційного складу (ч. 4, ч. 5);

• парламент звертається до Верховного суду по висновок про те, що діяння, в яких звинувачується президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину (ч. 6);

• парламент звертається до КСУ про надання висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент президента України (ч. 6, ч. 3 ст. 151);

• Верховний суд надає парламенту висновки про те, що діяння, в яких звинувачується глава держави, містять ознаки державної зради або іншого злочину, а Конституційний суд — висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент президента України (ч. 6, ч. 3 ст. 151);

• Верховна Рада ухвалює рішення про усунення президента України з поста в порядку імпічменту не менш як 3/4 від її конституційного складу (ч. 6).

З наслідків, які настають для особи, усунутої з поста президента України в порядку імпічменту, Конституція згадує тільки позбавлення його звання президента України (ч. 3 ст. 105). До речі, у поданому законопроекті №10340 йдеться виключно про процедуру, але зовсім не згадується про наслідки прийняття рішення. Між тим, є питання, наприклад, щодо можливості або обов’язковості подальшого кримінального переслідування особи, усунутої з поста глави держави в порядку імпічменту.

Слід зазначити, що внаслідок вимоги додержання конституційної процедури імпічменту президента України (яка викладена вельми стисло), законодавча деталізація цієї процедури може поставити під сумнів конституційність дій, навіть здійснених у точній відповідності до закону. Зокрема, відповідно до положення ч. 6 ст. 21 законопроекту (дослівно відтворює ч. 6 ст. 186 чинного Регламенту ВР), одержання парламентом висновку КСУ про порушення конституційної процедури передбачає низку можливих дій, серед яких, однак, немає припинення процедури імпічменту. Себто парламент одержує можливість нехтувати конституційною процедурою з розрахунком, що якщо це помітять, то він виправить? Однак у Конституції такий карт-бланш для ВР не передбачено. Це положення, як і деякі інші, скоріше перебуває за межами конституційної процедури імпічменту.

Конституційні положення, які не враховує законопроект про імпічмент президента України

У цьому контексті слід звернутися до окремих конституційних положень, які запропонований законопроект про імпічмент президента України не враховує.

Перше

З глави 30 Регламенту ВР пропонується вилучити 18 статей і замінити їх однією відсилковою нормою. Однак у Конституції сказано: «Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України» (ч. 5 ст. 83). Вилучення з Регламенту положень, які регулюють надзвичайно важливі питання діяльності парламенту, суперечить Основному Закону і може розглядатися як порушення визначеної процедури — її регулювання здійснюється всупереч встановленому Конституцією порядку.

Друге

Голова Верховної Ради здійснює повноваження, передбачені Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом ВР України (ч. 3 ст. 88). Знову ж таки, виведення регулювання такої складної процедури, як імпічмент президента України, за межі Регламенту провокує питання про додержання конституційної процедури. Особливо з огляду на те, що на спікера парламенту розробники законопроекту поклали низку обов’язків як безпосередньо, так і опосередковано — як ймовірно головуючого на пленарних засіданнях ВР.

Третє

Є конституційна вимога: організація і порядок діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій парламенту встановлюються законом (ч. 5 ст. 89). Йдеться саме про наявність загального регулювання організації та порядку діяльності зазначених комісій. Регулювання, яке здійснюється законом, а не, наприклад, Регламентом ВР. У цьому відношенні знову ж таки виникає запитання: чи узгоджується з конституційною процедурою імпічменту президента України створення ТСК відповідно до якогось спеціального закону, ухвалення якого Конституцією не передбачене?

Процедурі імпічменту президента України — конституційні межі

Якщо поставитися до питання законодавчого регулювання процедури імпічменту президента України суто практично — чи дозволяє наявне регулювання використати її на практиці, — то відповідь скоріше буде негативна. І не тому, що в Регламенті ВР немає достатньої деталізації. Почасти ця деталізація є надмірною і не зовсім виправданою. Але згідно з Конституцією, Регламент ВР — саме той акт, який визначає порядок діяльності парламенту. Імпічмент — квазісудова парламентська процедура. Тож виклад у Регламенті ВР окремих, навіть спірних елементів процедури імпічменту — зовсім не те, що їх виклад у акті, про який Конституція не згадує.

Найбільшою прогалиною в конституційній процедурі імпічменту президента України є неврегульованість законом організації і порядку діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій парламенту. І така неврегульованість є зовсім не випадковою. Свого часу Віктор Ющенко як глава держави доклав чимало зусиль для того, щоб відповідний закон не було ухвалено. Закон було ветовано, вето подолано, і його було врешті-решт оприлюднено. Але вже за конституційним поданням президента України закон було визнано неконституційним. Підстави, якими керувався КСУ, заслуговують на те, щоб їх назвати.

У рішенні №20-рп/2009 зазначалося: «Закон був офіційно опублікований за датою його першого ухвалення 15 січня 2009 року, а не повторного розгляду — 3 березня 2009 року, та без підпису голови Верховної Ради України. Отже, відсутність під текстом закону, ухваленого за результатами повторного розгляду, належної дати та підпису голови Верховної Ради України є порушенням встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України процедури набрання ним чинності, що відповідно до частини першої статті 152 Конституції України є підставою для визнання закону неконституційним повністю». Можна ще додати, що публікація закону без належного підпису відбулася внаслідок зміни спікера парламенту.

Не дуже пощастило і законопроекту про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради (№1068), який було внесено до парламенту VIII скликання. Проект було подано вперше ще в листопаді 2014 року, за кілька місяців, як це зазвичай буває, доопрацьовано. Однак чотири роки суспільна потреба в законі відчувалася так гостро, що він і проект постанови про ухвалення за основу пролежали у парламентських стінах без найменшого руху. І тільки 25 квітня 2019 року, коли всенародний вибір фактично змінив главу держави, законопроект нарешті було схвалено у першому читанні.

Слід зауважити, що змістовно узятий за основу законопроект помітно слабший (принаймні, він у півтора раза менший за обсягом), аніж той, що був визнаний неконституційним за формальними підставами у 2009 році. І важко сказати, чи є у нього які-небудь життєві перспективи.

Внесення законопроекту «Про особливу процедуру усунення президента України з поста (імпічмент)» у цьому контексті не сприяє законодавчому регулюванню процедури імпічменту президента України, суттєво погіршуючи її. Не кращий варіант за жорстких вимог щодо додержання конституційності цієї процедури — ухвалювати закон, якого Конституція не вимагає, натомість залишаючи без законодавчого врегулювання те, що безпосередньо передбачене Основним Законом. Та на політичній сцені, як на сцені, багато галасу — даремно.