Много шума из ничего: процедура импичмента президента Украины должна быть прежде всего конституционной

Внесение главой государства законопроекта о процедуре импичмента президента Украины не значилось среди неотложных действий в инаугурационной речи Владимира Зеленского. Однако вопрос о принятии такого закона был поставлен перед ним на консультациях с парламентским руководством и председателями фракций относительно досрочного прекращения полномочий Верховной Рады VIII созыва. Своей законодательной инициативой президент весьма оперативно продемонстрировал, что он не боится неудобных вопросов, вот только определенные опасения вызывает смелый ответ.

Импичмент президента Украины: сотрясение воздуха

Процедура импичмента впервые была закреплена Конституцией США. И не для обуздания именно президента, а в качестве универсального средства отстранения федеральных должностных лиц «за государственную измену, взяточничество или другие серьезные преступления и правонарушения». Эта процедура неоднократно применялась к высшим должностным лицам, в том числе дважды — к президентам Эндрю Джонсону и Уильяму (Биллу) Клинтону. Правда, в отношении обоих руководителей американского государства она закончилась оправданием: не нашлось необходимых 2/3 голосов сенаторов.

Вероятно, именно невозможность практического использования этого института обусловила его активную рецепцию на постсоветском пространстве в конституциях президентоцентристских республик. Конституционное закрепление института импичмента создавало иллюзию сдержек и противовесов в отношениях высших органов государственной власти. Однако досрочное прекращение полномочий парламента, как правило, не обставлялось наличием значительных формальностей.

Вот только слишком сложно принять обвинительное решение в отношении главы государства большинством в те же 2/3 от состава парламента (или его верхней палаты). Может, именно поэтому президентов в постсоветских государствах (Азербайджане, Грузии, Кыргызстане, Таджикистане, а теперь уже и Украине) преимущественно отстраняли неконституционным способом (и даже убивали), но ни в одном случае речь не шла о реализации конституционной процедуры.

Некоторым исключением может рассматриваться отстранение Роландаса Паксаса в Литве. Но и здесь институт импичмента нетипичен для постсоветских государств. Процедура, в соответствии со ст. 74 Конституции Литвы, может применяться к широкому кругу должностных лиц (президент республики, председатель и судьи Конституционного суда, председатель и судьи Верховного суда, председатель апелляционного суда, члены сейма). Основанием для импичмента является не только совершение преступления, но и «грубое нарушение Конституции или нарушение присяги». Решение принимается большинством голосов 3/5 всех членов сейма. Сам порядок отстранения устанавливается внутренним актом парламента — статутом.

Формально целью законопроекта №10340 от 29 мая 2019 года, внесенного Владимиром Зеленским, провозглашено «создание правовых основ для обеспечения реализации народными депутатами Украины как представителями украинского народа парламентского контроля за соблюдением главой государства Конституции и законов Украины, восстановления системы сдержек и противовесов путем обеспечения возможности практической реализации процедуры импичмента президента Украины».

Впрочем, слова «практической реализации» следовало бы взять в кавычки. Поскольку даже при условии совершенного регулирования соответствующей процедуры принятие решения предусматривает поддержание его в сессионном зале большинством в 3/4 от конституционного состава парламента. Если посмотреть зарубежные конституции, то требование уникально. А это надежная гарантия против импичмента президента Украины: найти не менее 338 голосов под куполом — пустое занятие. Кроме того, президент может быть отстранен только за совершение им преступления. Ни нарушение присяги, ни нарушение Конституции не является основанием для привлечения главы государства к конституционной ответственности.

Практическая неосуществимость импичмента президента Украины имеет и еще одну сторону. Конституцией (ч. 3 ст. 105) установлено, что звание президента «сохраняется за ним пожизненно, если только президент Украины не был смещен с поста в порядке импичмента». Поэтому принятый 4 февраля 2015 года закон «О лишении В. Януковича звания президента Украины», который вступил в силу с 18 июня 2015 года, имеет все признаки неконституционного. Недаром тормозится конституционное производство, открытое несколько лет назад. Кстати, судьей-докладчиком по этому делу определена нынешняя руководительница Конституционного суда Украины.

Поэтому высокие слова из пояснительной записки к законопроекту имели бы смысл исключительно при условии внесения изменений в Основной Закон, которые обеспечили бы реальную конституционно-правовую ответственность главы государства. Хотя бы так, как это сделано в братской Литве. А без этого законодательная инициатива Владимира Зеленского — лишь сотрясение воздуха. Пусть и вынужденное.

Импичмент президента Украины: новаторство или плагиат?

В пояснительной записке о необходимости урегулирования процедуры импичмента президента Украины именно специальным законом упор делается на том, что закон от 15 января 2009 года «О временных следственных комиссиях, специальной временной следственной комиссии и временных специальных комиссиях Верховной Рады Украины», на который «содержат ссылки отдельные статьи главы 30 Регламента Верховной Рады Украины... утратил силу на основании решения Конституционного суда Украины по делу №20-рп/2009 о признании его неконституционным».

В этом контексте следовало бы разобраться с датами. Указанное решение КСУ было принято 10 сентября 2009 года, тогда как Регламент ВР утвержден законом от 10 февраля 2010 года. Поэтому наличие отсылочных норм в ч. 1 ст. 173 Регламента обусловлено исключительно тем, что принятие соответствующего закона является бланкетной нормой Конституции (ч. 5 ст. 89). КСУ признал неконституционным конкретный акт, но урегулирование соответствующих правоотношений именно законом является обязанностью Верховной Рады.

Кстати, принятие такого закона предусмотрено коалиционным соглашением в украинском парламенте VIII созыва. Соответствующий законопроект был разработан и внесен в Верховную Раду, даже одобрен в первом чтении.

Еще один аргумент из пояснительной записки: «...указанный Регламент содержит ряд пробелов, которые объективно делают невозможной практическую реализацию положений Конституции Украины относительно устранения президента Украины с поста в порядке импичмента. В частности, не определен правовой статус специального прокурора, специальных следователей, не урегулированы отдельные вопросы их избрания, а также избрания председателя, секретаря и членов специальной временной следственной комиссии и т. д.».

Однако ознакомившись с содержанием признанного неконституционным в 2009 году закона или одобренного в первом чтении законопроекта №1098, нетрудно убедиться, что большинство из указанного не рассматривалось как предмет правового регулирования в Регламенте ВР. Именно исходя из конституционного положения о регулировании законом создания и порядка деятельности ВСК, в Регламенте ограничено вмешательство в порядок этих отношений введением в него только двух статей (87 и 88).

Собственно, новелл в представленном законопроекте минимум. В основном его составляют заимствованные из Регламента ВР положения, которые излагаются сейчас в 18 статьях (171‒188). При этом сложно, например, понять, что авторы пояснительной записки к законопроекту рассматривали как «правовой статус специального прокурора», потому что законопроект именно по этим вопросам не содержит отличного от Регламента нормативного материала. Поэтому и сравнительные таблицы, прилагаемые к законопроекту, не сопоставляют текст законопроекта с текстом действующего Регламента ВР. Впрочем, может, разработчики видели серьезное новаторство в самом принятии закона с обозначенным предметом правового регулирования?

Уязвимость законодательного регулирования импичмента президента Украины

Конституция не предусматривает непременного упорядочивания отдельным законом процедуры импичмента президента Украины. Это, конечно, не ограничивает субъектов законодательной инициативы в выборе предмета законодательного регулирования. Важнее другое: в ст. 111 Основного Закона содержится императивное требование о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте. Соответствующий вывод должен быть предоставлен парламенту Конституционным судом Украины.

Закон «О Конституционном суде Украины» (ч. 5 ст. 53) определяет перечень документов и материалов, которые прилагаются к конституционному обращению о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении президента с поста в порядке импичмента. Так что разработчиков законопроекта должно было бы прежде всего интересовать не то, какие элементы процедуры более или менее подробно урегулированы действующим законодательством, а то, насколько законодательное регулирование процедуры будет соответствовать Конституции.

Ключевые элементы процедуры импичмента президента Украины изложены в ст. 111 Основного Закона:

• основанием привлечения президента к конституционно-правовой ответственности в порядке импичмента может быть только совершение им преступления (ч. 1);

• инициировать рассмотрение вопроса об устранении главы государства с поста в порядке импичмента может только большинство от конституционного состава парламента (ч. 2);

• парламентом создается специальная временная следственная комиссия, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи (ч. 3);

• специальная ВСК проводит расследование (ч. 3);

• выводы и предложения ВСК представляются Верховной Раде (ч. 4);

• выводы и предложения ВСК рассматриваются на заседании парламента, который при наличии оснований принимает решение об обвинении президента Украины не менее 2/3 голосов от конституционного состава (ч. 4, ч. 5);

• парламент обращается в Верховный суд за заключением о том, что деяния, в которых обвиняется президент Украины, содержат признаки государственной измены или другого преступления (ч. 6);

• парламент обращается в КСУ по вопросу предоставления заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте президента Украины (ч. 6, ч. 3 ст. 151);

• Верховный суд предоставляет парламенту выводы о том, что деяния, в которых обвиняется глава государства, содержат признаки государственной измены или другого преступления, а Конституционный суд — заключение о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте президента Украины (ч. 6, ч. 3 ст. 151);

• Верховная Рада принимает решение об отстранении президента Украины от поста в порядке импичмента не менее 3/4 от ее конституционного состава (ч. 6).

Из последствий, которые наступают для лица, отстраненного от поста президента Украины в порядке импичмента, Конституция упоминает только лишение его звания президента Украины (ч. 3 ст. 105). Кстати, в представленном законопроекте №10340 речь идет исключительно о процедуре, но совсем не упоминается о последствиях принятия решения. Между тем, есть вопросы, например, о возможности или обязательности дальнейшего уголовного преследования лица, отстраненного от поста главы государства в порядке импичмента.

Следует отметить, что в результате требования соблюдения конституционной процедуры импичмента президента Украины (которая изложена весьма кратко), законодательная детализация этой процедуры может поставить под сомнение конституционность действий, даже осуществленных в точном соответствии с законом. В частности, согласно положению ч. 6 ст. 21 законопроекта (дословно воспроизводит ч. 6 ст. 186 действующего Регламента ВР), получение парламентом заключения КСУ о нарушении конституционной процедуры предусматривает ряд возможных действий, среди которых, однако, нет прекращения процедуры импичмента. То есть парламент получает возможность пренебрегать конституционной процедурой с расчетом, что если это заметят, то он исправит? Однако в Конституции такой карт-бланш для ВР не предусмотрен. Это положение, как и некоторые другие, скорее находится за пределами конституционной процедуры импичмента.

Конституционные положения, которые не учитывает законопроект об импичменте президента Украины

В этом контексте следует обратиться к отдельным конституционным положениям, которые предложенный законопроект об импичменте президента Украины не учитывает.

Первое

Из главы 30 Регламента ВР предлагается изъять 18 статей и заменить их одной отсылочной нормой. Однако в Конституции сказано: «Порядок работы Верховной Рады Украины устанавливается Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины» (ч. 5 ст. 83). Изъятие из Регламента положений, регулирующих важнейшие вопросы деятельности парламента, противоречит Основному Закону и может рассматриваться как нарушение определенной процедуры — ее регулирование осуществляется вопреки установленному Конституцией порядку.

Второе

Председатель Верховной Рады осуществляет полномочия, предусмотренные Конституцией, в порядке, установленном Регламентом ВР Украины (ч. 3 ст. 88). Опять же, выведение регулирования такой сложной процедуры, как импичмент президента Украины, за пределы Регламента провоцирует вопрос о соблюдении конституционной процедуры. Особенно учитывая то, что на спикера парламента разработчики законопроекта возложили ряд обязательств как непосредственно, так и опосредованно — как вероятно председательствующего на пленарных заседаниях ВР.

Третье

Есть конституционное требование: организация и порядок деятельности временных специальных и временных следственных комиссий парламента устанавливаются законом (ч. 5 ст. 89). Речь идет именно о наличии общего регулирования организации и порядка деятельности указанных комиссий. Регулирования, осуществляемого законом, а не, например, Регламентом ВР. В этом отношении опять же возникает вопрос: согласуется ли с конституционной процедурой импичмента президента Украины создание ВСК в соответствии с каким-то специальным законом, принятие которого Конституцией не предусмотрено?

Процедуре импичмента президента Украины — конституционные рамки

Если отнестись к вопросу законодательного регулирования процедуры импичмента президента Украины чисто практически — позволяет ли существующее регулирование использовать ее на практике, — то ответ скорее будет отрицательный. И не потому, что в Регламенте ВР нет достаточной детализации. Отчасти эта детализация является чрезмерной и не совсем оправданной. Но согласно Конституции, Регламент ВР — именно тот акт, который определяет порядок деятельности парламента. Импичмент — квазисудебная парламентская процедура. Поэтому изложение в Регламенте ВР отдельных, даже спорных элементов процедуры импичмента — совсем не то, что их изложение в акте, о котором Конституция не упоминает.

Наибольшим пробелом в конституционной процедуре импичмента президента Украины является неурегулированность законом организации и порядка деятельности временных специальных и временных следственных комиссий парламента. И такая неурегулированность вовсе не случайна. В свое время Виктор Ющенко как глава государства приложил немало усилий для того, чтобы соответствующий закон не был принят. Закон был ветирован, вето преодолено, и был в конце концов обнародован. Но уже по конституционному представлению президента Украины закон был признан неконституционным. Основания, которыми руководствовался КСУ, заслуживают того, чтобы их назвать.

В решении №20-рп/2009 отмечалось: «Закон был официально опубликован с датой его первого принятия 15 января 2009 года, а не повторного рассмотрения — 3 марта 2009 года, и без подписи председателя Верховной Рады Украины. Следовательно, отсутствие под текстом закона, принятого по результатам повторного рассмотрения, надлежащей даты и подписи председателя Верховной Рады Украины является нарушением установленной частью четвертой статьи 94 Основного Закона Украины процедуры вступления в силу, что в соответствии с частью первой статьи 152 Конституции Украины является основанием для признания закона неконституционным полностью». Можно еще добавить, что публикация закона без надлежащей подписи произошла вследствие смены спикера парламента.

Не очень повезло и законопроекту о временных следственных комиссиях и временных специальных комиссиях Верховной Рады (№1068), который был внесен в парламент VIII созыва. Проект был представлен впервые еще в ноябре 2014 года, за несколько месяцев, как это обычно бывает, доработан. Однако четыре года общественная потребность в законе ощущалась так остро, что он и проект постановления о принятии за основу пролежали в парламентских стенах без малейшего движения. И только 25 апреля 2019 года, когда всенародный выбор фактически сменил главу государства, законопроект наконец был одобрен в первом чтении.

Следует отметить, что содержательно взятый за основу законопроект заметно слабее (по крайней мере, он в полтора раза меньше по объему), чем тот, который был признан неконституционным по формальным основаниям в 2009 году. И сложно сказать, есть ли у него какие-либо жизненные перспективы.

Внесение законопроекта «Об особой процедуре устранения президента Украины с поста (импичменте)» в этом контексте не способствует законодательному регулированию процедуры импичмента президента Украины, существенно ухудшая ее. Не лучший вариант при жестких требованиях по соблюдению конституционности этой процедуры — принимать закон, которого Конституция не требует, взамен оставляя без законодательного урегулирования то, что непосредственно предусмотрено Основным Законом. И на политической сцене, как на сцене, много шума — и все напрасно.