Адміністративно-територіальна реформа в Україні: округи проти агломерацій

До кінця листопада нам обіцяють грандіозне обговорення чергової масштабної реформи — адміністративно-територіальної. Втім, до весни всі зрушення зведуться виключно до обговорень і написання нових законопроектів щодо новацій в адміністративному поділі України та принципів управління новими адміністративно-територіальними одиницями.

Нагадаємо, що в опублікованому 8 листопада указі президента №837/2019 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» сказано, що до 1 грудня Комісія з питань правової реформи має внести на розгляд глави держави пропозиції щодо змін до Конституції в частині децентралізації влади. Але навіть у турборежимі, яким славиться нинішня Рада, ці зміни будуть ухвалені не раніше як навесні.

І ще нагадаємо: про укрупнення районів (їх має залишитися близько ста замість існуючих майже п'ятисот) говорять вже не один рік, це не винахід «слуг народу». Від самого початку реформи децентралізації, яка була анонсована на початку 2000-х і активно почала втілюватися в життя з 2014 року, йшлося про те, що райони укрупняться, а їхні межі зміняться внаслідок консолідації населених пунктів в об'єднані територіальні громади. А ось про створення якихось «округів», що можуть замінити існуючі області, заговорили саме у «Слузі народу». І при цьому «слуги» ані словом не обмовилися про можливість створення природних великих адміністративно-територіальних одиниць — міських агломерацій.

Агломерація «Великий Київ» як адміністративно-територіальний суб'єкт

Поки «Слуги народу» забули про агломерації, нині чинний мер Києва Віталій Кличко оголосив днями про створення асоціації «Київська агломерація», до якої увійшли наразі лише 19 об'єднаних територіальних громад (ОТГ), що примикають до столиці. У КМДА заявили, що до асоціації збираються приєднатися ще три десятки ОТГ з Київського регіону, їхні представники були присутні на установчих зборах.

«Така співпраця столиці та навколишніх міст прискорить розвиток регіону, його інфраструктури, збільшить інвестиційну привабливість Великого Києва, — сказав на зборах Володимир Кличко, коментуючи створення адміністративно-територіальної одиниці. — Ми пов'язані трудовими ресурсами, інфраструктурою, іншими факторами. Щодня до Києва з навколишніх міст і селищ приїжджає на роботу близько півмільйона людей. Подібні об'єднання — агломерації, метрополії — існують в усьому світі і показали свою ефективність».

Розберімося докладніше, що таке «міська агломерація». Отже, є велике місто, навколо якого існує кільце «супутників» — невеликих міст і селищ. Переважна більшість міських агломерацій — моноцентричні, з одним містом-ядром у центрі. Поліцентричні агломерації зустрічаються рідко — переважно це старі промислові райони, такі, як Рурський басейн у Німеччині.

Серед основних ознак, що характеризують агломерацію, — маятникова трудова, навчальна і побутова міграція населення та єдина транспортна система, яка забезпечує півторагодинну доступність найважливіших місць агломерації (наприклад, великих підприємств, транспортних розв'язок, аеропортів). На думку фахівців, сьогодні понад половина населення планети зосереджена в міських агломераціях чисельністю від півмільйона людей і більше. Наприклад, давно існуюча де-факто Київська агломерація об'єднує понад 4 млн громадян України — практично одну десяту всього населення країни.

Адміністративно-територіальний поділ: дискримінація тих, хто «понаїхав»

«Давайте візьмемо навіть не Великий Київ, а, наприклад, Умань Черкаської області, — коментує адміністративно-територіальний поділ України політтехнолог, експерт з реформи децентралізації Валентина Ситник. — Місто, де проживають понад 80 тис. жителів і працюють два десятки великих підприємств, розташоване на кордоні свого району. Прилеглі з південного заходу села територіально розташовані в сусідньому районі. Згідно із законом, за транспорт відповідає районна рада, саме вона фінансує транспортне сполучення, тому між містом і прилеглими з південного заходу селами курсують міжміські автобуси. І це катастрофа. Багато жителів найближчих сіл, розташованих на відстані півгодини автобусного ходу від міста, працюють у місті. У години пік в міжміські автобуси набиваються юрби людей з сусідніх сіл, але... з іншого району. «Їхній» район не готовий фінансувати транспортне сполучення. Існують, звичайно, міжрайонні фінансові трансфери, але це дуже неповороткий і складний механізм — з'ясувати, хто кому скільки винен і хто за що відповідає».

Щоденна трудова міграція — частина життя міст-супутників, що оточують місто. Повернімося до Києва. Звичайно, у Броварах, Борисполі, Гостомелі є робочі місця, але більшість жителів прилеглих до столиці невеликих містечок і селищ шукають роботу в Києві. «Вони виробляють там свій продукт, сплачують податки, — продовжує Валентина Ситник. — Але сьогодні пенсіонер з передмістя, який відпрацював все життя на заводі в Києві, приїжджаючи до столиці, не має права на безкоштовний проїзд у громадському транспорті, на медичне обслуговування».

Адміністративно-територіальна реформа в Україні і похований закон про агломерації

Цю несправедливість мав прибрати закон про агломерації. Відповідний законопроект був зареєстрований у парламенті 2017 року. У ньому були прописані механізми створення Ради агломерації, виконавчих органів, і окремо зазначено те, що територіальним громадам, які входять до агломерації, гарантований рівноправний бюджетний статус. Передбачалося, що жителі агломерацій могли голосувати за міського голову. Спрощено кажучи, невелика частина повноважень громад делегувалася в центр в обмін на права жителів міст і селищ — супутників центру.

Ухваленню цього законопроекту дуже сильно протистояли районні ради, боячись, що в них заберуть частину повноважень. А зараз вже і говорити немає про що — законопроект «Про міські агломерації» був благополучно відкликаний 29 серпня нинішнього року, в день, коли почала свою роботу Рада IX скликання.

«Лінкувати рамковий закон»

Зате сьогодні в Раді зареєстровано кілька законопроектів про Київ: 4 млн населення столиці та області, десята частина всього населення України. Тут є за що поборотися.

Голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко в одному з інтерв'ю на запитання, як зміни до адміністративно-територіального устрою Києва впишуться в реформу децентралізації, відповів розпливчато: «Закон про столицю треба лінкувати із загальною реформою... Зрозуміло, він рамковий, там наразі важко все це виписати. Його сенс більше в тому, щоб задекларувати і закласти механізми повернення самоврядування в місто, адже зараз воно для тримільйонного міста виглядає дещо дивно... Є 120 депутатів, які не ходять на роботу, намагаються чимось керувати, в результаті керує мер. Все дуже заплутано... Мета була розплутати і дати ту модель, яку в майбутньому впровадять в усій країні. Тобто в Києві ввести її трохи раніше, і повернути місцеве самоврядування через райради».

Хочеться запитати по-простому: ви щось зрозуміли? Я зізнаюся, що нічого. Ну, припустімо, «лінкувати рамковий закон із загальною реформою, розплутати і дати модель» — це просте словоблуддя. А ось фраза «повернути місцеве самоврядування через райради» насторожує.

Однак поки головні «слуги народу» вправляються у вишуканій словесності, чинний мер Києва Віталій Кличко, якого обрали головою «Київської агломерації», сказав, що хоч законопроект про міські агломерації і похований, очолювана ним асоціація, процес створення якої тривав два роки, вже є, в її формуванні брали участь експерти офісу Ради Європи в Україні. До речі, півтора року тому Київ та Метрополія Великого Парижа підписали угоду про співпрацю у справі розвитку агломерацій.

...Адміністративно-територіальна реформа безпосередньо пов'язана з майбутніми місцевими виборами. Коли ймовірно вони відбудуться? І як реформа може позначитися на їх результатах? Про це — в наступному матеріалі.