Административно-территориальная реформа в Украине: округа против агломераций

К концу ноября нам обещают грандиозное обсуждение очередной масштабной реформы — административно-территориальной. Впрочем, до весны все подвижки сведутся исключительно к обсуждениям и написанию новых законопроектов, касающихся новаций в административном делении Украины и принципов управления новыми административно-территориальными единицами.

Напомним, что в опубликованном 8 ноября указе президента №837/2019 «О неотложных мерах по проведению реформ и укреплению государства» сказано, что до 1 декабря Комиссия по вопросам правовой реформы должна внести на рассмотрение главы государства предложения по изменениям в Конституцию в части децентрализации власти. Но даже в турборежиме, которым славится нынешняя Рада, эти изменения будут приняты не раньше весны.

И еще напомним: об укрупнении районов (их должно остаться около ста вместо существующих почти пятисот) говорится уже не один год, это не изобретение «слуг народа». С самого начала реформы децентрализации, которая была анонсирована в начале 2000-х и активно стала проводиться в жизнь с 2014 года, речь шла о том, что районы укрупнятся, а их границы изменятся вследствие консолидации населенных пунктов в объединенные территориальные общины. А вот о создании неких «округов», которые могут заменить существующие области, заговорили именно в «Слуге народа». И при этом «слуги» ни словом не обмолвились о возможности создания естественных крупных административно-территориальных единиц — городских агломераций.

Агломерация «Большой Киев» как административно-территориальный субъект

Пока «Слуги народа» забыли об агломерациях, ныне действующий мэр Киева Виталий Кличко объявил на днях о создании ассоциации «Киевская агломерация», в которую вошли пока только 19 объединенных территориальных общин (ОТО), примыкающих к столице. В КГГА заявили, что к ассоциации собираются присоединиться еще три десятка ОТО из Киевского региона, их представители присутствовали на учредительном собрании.

«Такое сотрудничество столицы и окрестных городов ускорит развитие региона, его инфраструктуры, увеличит инвестиционную привлекательность Большого Киева, — сказал на собрании Владимир Кличко, комментируя создание административно-территориальной единицы. — Мы связаны трудовыми ресурсами, инфраструктурой, другими факторами. Ежедневно в Киев из окрестных городов и поселков приезжает на работу около полумиллиона человек. Подобные объединения — агломерации, метрополии — существуют во всем мире и показали свою эффективность».

Давайте разберемся подробнее, что такое «городская агломерация». Итак, есть крупный город, вокруг которого существует кольцо «спутников» — небольших городов и поселков. Подавляющее большинство городских агломераций — моноцентричны, с одним городом-ядром в центре. Полицентричные агломерации встречаются редко — в основном это старые промышленные районы, такие, как Рурский бассейн в Германии.

Среди основных признаков, характеризующих агломерацию, — маятниковая трудовая, учебная и бытовая миграция населения и единая транспортная система, которая обеспечивает полуторачасовую доступность важнейших мест агломерации (например, крупных предприятий, транспортных развязок, аэропортов). По мнению специалистов, сегодня больше половины населения планеты сосредоточено в городских агломерациях численностью от полумиллиона людей и больше. Например, давно существующая де-факто Киевская агломерация объединяет более 4 млн граждан Украины — практически одну десятую всего населения страны.

Административно-территориальное деление: дискриминация «понаехавших»

«Давайте возьмем даже не Большой Киев, а, например, Умань Черкасской области, — комментирует административно-территориальное деление Украины политтехнолог, эксперт по реформе децентрализации Валентина Ситник. — Город, где проживают более 80 тыс. жителей и работают два десятка крупных предприятий, расположен на границе своего района. Прилегающие с юго-запада села территориально находятся в соседнем районе. По закону, за транспорт отвечает районный совет, именно он финансирует транспортное сообщение, поэтому между городом и прилегающими с юго-запада селами курсируют междугородние автобусы. И это катастрофа. Многие жители ближайших сел, расположенных на расстоянии получаса автобусного хода от города, работают в городе. В часы пик в междугородные автобусы набиваются толпы людей из соседних сел, но… из другого района. «Их» район не готов финансировать транспортное сообщение. Существуют, конечно, межрайонные финансовые трансферы, но это очень неповоротливый и сложный механизм — выяснить, кто кому сколько должен и кто за что отвечает».

Ежедневная трудовая миграция — часть жизни городов-спутников, окружающих мегаполис. Вернемся к Киеву. Конечно, в Броварах, Борисполе, Гостомеле есть рабочие места, но большинство жителей прилегающих к столице небольших городков и поселков ищут работу в Киеве. «Они производят там свой продукт, платят налоги, — продолжает Валентина Ситник. — Но сегодня пенсионер из пригорода, отработавший всю жизнь на заводе в Киеве, приезжая в столицу, не имеет права на бесплатный проезд в общественном транспорте, на медицинское обслуживание».

Административно-территориальная реформа в Украине и похороненный закон об агломерациях

Эту несправедливость должен был убрать закон об агломерациях. Соответствующий законопроект был зарегистрирован в парламенте в 2017 году. В нем были прописаны механизмы создания Совета агломерации, исполнительных органов, и отдельно указано то, что территориальным общинам, которые входят в агломерацию, гарантирован равноправный бюджетный статус. Предусматривалось, что жители агломераций могли голосовать за городского голову. Упрощенно говоря, небольшая часть полномочий общин делегировалась в центр в обмен на права жителей городов и поселков — спутников центра.

Принятию этого законопроекта очень сильно противостояли районные советы, боясь, что у них отнимут часть полномочий. А сейчас уже и говорить не о чем — законопроект «О городских агломерациях» был благополучно отозван 29 августа нынешнего года, в день, когда начала свою работу Рада IX созыва.

«Линковать рамочный закон»

Зато сегодня в Раде зарегистрированы несколько законопроектов о Киеве: 4 млн населения столицы и области, десятая часть всего населения Украины. Здесь есть за что побороться.

Председатель партии «Слуга народа» Александр Корниенко в одном из интервью на вопрос, как изменения в административно-территориальном устройстве Киева впишутся в реформу децентрализации, ответил расплывчато: «Закон о столице надо линковать с общей реформой… Понятно, он рамочный, там пока тяжело все это выписать. Его смысл больше в том, чтобы задекларировать и заложить механизмы возвращения самоуправления в город, потому что сейчас оно для трехмиллионного города выглядит несколько странно... Есть 120 депутатов, которые не ходят на работу, пытаются чем-то управлять, в итоге управляет мэр. Все очень запутано… Цель была распутать и дать ту модель, которую в будущем внедрят во всей стране. То есть в Киеве ввести ее чуть раньше, и вернуть местное самоуправление через райсоветы».

Хочется спросить по-простецки: вы что-нибудь поняли? Я признаюсь, что ничего. Ну, допустим, «линковать рамочный закон с общей реформой, распутать и дать модель» — это простое словоблудие. А вот фраза «вернуть местное самоуправление через райсоветы» настораживает.

Однако пока главные «слуги народа» упражняются в изящной словесности, действующий мэр Киева Виталий Кличко, которого избрали председателем «Киевской агломерации», сказал, что хоть законопроект о городских агломерациях и похоронен, возглавляемая им ассоциация, процесс создания которой продолжался два года, уже есть, в ее формировании участвовали эксперты офиса Совета Европы в Украине. Кстати, полтора года назад Киев и Метрополия Большого Парижа подписали соглашение о сотрудничестве в деле развития агломераций.

…Административно-территориальная реформа напрямую связана с будущими местными выборами. Когда предположительно они пройдут? И как реформа может сказаться на их результатах? Об этом — в следующем материале.