Беззаконне волевиявлення: критичні нотатки на шпальтах ініціативи «порадитися з народом»

За якихось пару тижнів до місцевих виборів український народ раптом дізнався, що його думка з низки питань настільки цікавить главу держави, що він ініціював проведення у цей самий день вельми неординарного опитування. Неординарного і за формою (бо воно наскрізь неформальне), і за змістом (бо знайшлося б ще півтора десятки запитань значно важливіших, хоча б колись обіцяне щодо купівлі-продажу землі), і за результатами (організатори так настійливо наголошують, що безпосередніх юридичних наслідків пропоноване опитування не матиме, що мимоволі виникає зустрічне запитання про доцільність участі у ньому).

Опитування Зеленського: ерзац-народовладдя

У повсякденному житті ми дуже часто оперуємо високим поняттям «демократія», не дуже замислюючись над його внутрішнім змістом. Зазвичай обходимося констатацією, що це влада народу. Однак що таке влада? Вона в публічній сфері виявляється передусім у прийнятті остаточних, обов’язкових до виконання рішень. Тож громадяни на виборах власним волевиявленням безумовно здійснюють владу. Навіть при тому, що значна частина їхніх голосів, поданих за тих чи інших кандидатів, не враховується. Формою безпосереднього здійснення влади народом є всеукраїнські референдуми, рішення яких мають імперативний характер. З цього приводу Конституційний суд України у рішенні №6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року зазначив: «…результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов’язковими».

Зовсім іншим є становище, коли, наприклад, громадяни звертаються до державно-владних інституцій із пропозиціями, себто такими зверненнями, які змістовно не пов’язані із їхніми суб’єктивними правами чи законними інтересами. Новомодною формою подібних звернень в Україні стали електронні петиції. У подібних випадках громадяни безумовно беруть участь в управлінні державними справами, але влади вони жодним чином не здійснюють. Специфіку петиційного механізму може, зокрема, яскраво ілюструвати те, що найбільшу підтримку (понад 60 тис. підписів) одержала петиція «За відставку президента України Володимира Зеленського», подана практично негайно після інаугурації. Новообраний глава держави тоді слушно відповів її авторам та підписантам, що їхня позиція не може переважити 73% голосів виборців України.

Здійснення влади народом на виборах і референдумах, як і взагалі здійснення публічної влади, жорстко регламентується нормами права. Приміром, не можуть мешканці села зібратися і самостійно визначити, хто із них буде депутатом ради тієї об’єднаної територіальної громади, до якої їх приєднали. Так само вони не можуть самостійно на такому зібранні вибрати і до якої ОТГ їм входити. Хоч Конституція України вже у ч. 2 ст. 5 вказує на безпосереднє здійснення влади народом, у ст. 7 зазначає гарантованість місцевого самоврядування, у ч. 1 ст. 38 йдеться про право громадян брати участь у місцевому референдумі і вільно обирати до органів місцевого самоврядування тощо. Утім, у ч. 3 ст. 140 Конституції зазначено, що місцеве самоврядування здійснюється безпосередньо «в порядку, встановленому законом». Тобто навіть справи місцевого значення потребують вирішення відповідно до закону.

А тут загальнодержавна ініціатива, яка виходить від президента України, має реалізовуватися вельми неформально. Між тим виникають дещо «слизькі» запитання щодо того, хто ж буде проводити опитування, рахувати, фінансувати…У цьому відношенні формулювання «держава ставить прямі запитання суспільству та отримує прямі відповіді без посередників» виглядає сміховинно. Якраз тут посередників — невизначених посередників! — хоч греблю гати. До того ж держава жодних запитань поставити не може, бо її репрезентанти «зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Це ж не приватні особи, які керуються формулою «дозволено все, що не заборонено».

Організатори невтомно нагадують, що опитування «не матиме прямих юридичних наслідків». За цілковитої неврегульованості порядку проведення опитування постають непереборні сумніви, що воно взагалі матиме якесь значення, бо настільки невимушена манера вирішувати подібні питання дозволяє сфальсифікувати будь-які результати. Причому абсолютно безкарно.

У першому розділі передвиборчої програми кандидата на пост президента України Володимира Зеленського «Народовладдя через референдуми» йшлося: «Мій перший законопроект: «Про народовладдя». У ньому ми разом закріпимо механізм, за яким тільки Народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії». Але щось заїло законодавчий принтер — чи то парламенту не до закону про народовладдя, чи то глава держави не поспішав з ініціативою у цьому випадку. Натомість пропонується якась сурогатна форма, що видається за прояв «істинної демократії» та «народовладдя». Подібні твердження свідчать скоріше про спробу маніпулювання громадською думкою шляхом підміни понять, аніж про фахову підготовку президентського апарату.

Утім, є сенс придивитися до самих запитань.

Ілюзія протидії корупції

Саме так можна було б визначити сенс першого запитання. Зрозуміло, що свого часу була обіцяна жорстка антикорупційна діяльність, «весняні посадки». Однак абсолютно нічим похвалитися. Все, що написано в розділі передвиборчої програми Володимира Зеленського «Не боротьба з корупцією, а перемога над нею», залишилося добрими побажаннями. Результату як не було, так і немає, натомість є процес. Антикорупційні органи витрачають величезні кошти на власне утримання, однак звітувати їм практично нічим. Надбанням широкої громадськості є переважно безперервна і малопристойна гризня в цьому середовищі. Тож поставлене запитання покликане створити хіба що видимість активної боротьби з корупційними проявами, якій не вистачає тільки народного благословення на посилення кримінальної відповідальності за корупційні діяння. Між тим посилення відповідальності могло б здійснитися і без такого благословення. Яскравий приклад із новітніх подій: драконівські штрафи за порушення карантину парламент встановив без будь-якого народного волевиявлення.

Можна упевнено спрогнозувати, що відновлення смертної кари і пропозиція її застосування до корупціонерів зустріло б схвальне ставлення найширших верств населення. От тільки навряд чи це щось би змінило. Логіка тут надзвичайно проста: якщо за наявних санкцій за корупційні правопорушення суттєвих зсувів на цій тернистій ниві не помітно, то що змінить більш жорсткий підхід до відповідальності? Адвокати почнуть одержувати більші гонорари, а корупціонери закладатимуть зростання накладних витрат у розміри власної неправомірної вигоди? Останніми роками засоби масової інформації неодноразово повідомляли про гучні затримання — аж на засіданнях уряду. А потім без зайвого розголосу фігуранти корупційних скандалів спочатку виходили на свободу з-під варти, а згодом і кримінальні справи або не доходили до суду, або розвалювалися вже в суді.

Чим може допомогти у протистоянні корупції опитування? Нічим. Корупція — системне явище, змістом якого є конвертування посадовцем (посадовцями) власних адміністративних позицій у особисті вигоди. Корупція — вияв нікчемності і немічності держави в цілому, бо публічна посада, яка за формулюванням Кодексу США (отут би повчитися!) мала б бути «уособленням високого рівня суспільної довіри», стає засобом одержання посадовцем особистих благ. Тож викорінення корупції потребує не стільки більш суворих санкцій, скільки вдосконалення організації та функціонування усього апарату публічної влади. Достатньо придивитися до практики країн сталої демократії. Там немає монструозних утворень антикорупційного спрямування, та ще й таких, що перебувають під прямим зовнішнім впливом. Натомість є стабільно функціонуючий апарат публічної влади, є чиновники, які позбавлені можливості використовувати владні повноваження для особистого збагачення. Однак таке перетворення потребує раціонального обґрунтування та професійного підходу. Натомість громадська думка фактично дезорієнтується, бо приховується першопричина корупції — руйнація апарату публічної влади і буяння адміністративного феодалізму.

Створення антикорупційних інституцій має зовнішні ознаки неконституційних діянь, що дозволяє поставити під сумнів усю їхню наступну діяльність. Узяти, приміром, відомі рішення Конституційного суду щодо Національного антикорупційного бюро України від 28 серпня та 16 вересня цього року. Однак ще шість років тому, до ухвалення відповідного закону було достеменно відомо, що він містить неконституційні положення. У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради від 16 вересня 2014 року зазначалося, що «пропоноване проектом повноваження президента України щодо створення такого державного правоохоронного органу суперечить приписам ст. 106 Конституції України, яка містить вичерпний перелік повноважень президента України і у якій відповідні повноваження відсутні». Те ж саме відзначалося у зауваженнях Головного юридичного управління. Та кого це спинило тоді? Інший приклад — законом України створено Вищий антикорупційний суд. Однак до цієї інституції також можуть виникнути запитання щодо відповідності її існування вимозі ч. 6 ст. 125 Конституції України, за якою створення «надзвичайних та особливих судів не допускається». А тут маємо справу саме з таким судом, бо нижчих спеціалізованих судів немає, вищий суд розглядає усі кримінальні справи у першій інстанції. Невже тут глас народу чимось зарадить?

Зона на зоні

Запитання про створення вільної економічної зони на Донбасі може викликати тільки подив. Мета створення такої зони зрозуміла і цілком виправдана. Незрозуміло, чому з цього питання потрібна порада українського народу. Конституція України (п. 8 ч. 2 ст. 92) визначила, що виключно законами України встановлюється «порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального».

Утім, ще задовго до ухвалення Конституції, 13 жовтня 1992 року Верховною Радою було ухвалено Закон України №2673-XII «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон». Саме із цього закону запозичено наведене у коментарі апарату глави держави визначення вільної економічної зони. А ст. 2 закону встановлює: «Статус і територія спеціальної (вільної) економічної зони, а також строк, на який вона створюється, визначаються Верховною Радою України шляхом прийняття окремого закону для кожної спеціальної (вільної) економічної зони». Себто український парламент може вирішити це питання цілком самостійно безвідносно будь-яких порад. І для цього вистачило б консолідованої позиції парламентської монобільшості. Якщо вона, звісно, ще існує.

Законом (ст. 5) визначено порядок створення такої зони та ініціаторів цього процесу. Щоправда, ч. 2 ст. 5 зазначає: «У разі створення спеціальної (вільної) економічної зони за ініціативою президента України або Кабінету міністрів України відповідне рішення може бути прийнято лише після одержання письмової згоди відповідної місцевої Ради народних депутатів України та місцевої державної адміністрації, на території якої передбачається розташувати спеціальну (вільну) економічну зону». Отут є маленька неув’язочка, яку не може вирішити жодне опитування. Бо місцевих державних адміністрацій, і тим більше обласних рад, як відомо, на Донбасі немає. Є військово-цивільні адміністрації. Вони за чинним законодавством визначаються як «тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій…». Тож тут запитання: на що звертати увагу — на тимчасовість чи на те, що це в одній особі і рада, і адміністрація? Утім, парламенту цілком самотужки неважко було б дати відповідну інтерпретацію, уточнивши положення або закону «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», або закону «Про військово-цивільні адміністрації».

Однак певний парадокс із президентською ініціативою полягає у тому, що окрім загального закону 1992 року є ще й чинний Закон України «Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області» від 24 грудня 1998 року №356-XIV. За ст. 3 цього закону спеціальна економічна зона «Донецьк» та спеціальна економічна зона «Азов» створені на строк 60 років у таких межах: спеціальна економічна зона «Донецьк» знаходиться на півдні міста Донецька і займає площу 466 га; спеціальна економічна зона «Азов» знаходиться на півдні міста Маріуполя Донецької області і займає площу 314,8 га. Якщо одна СЕЗ на непідконтрольній території, то інша нікуди не дівалася.

Більше з тим, законом на строк 30 років запроваджено спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку, до яких віднесено міста: Артемівськ, Вугледар, Горлівка, Дзержинськ, Димитров, Добропілля, Донецьк, Дружківка, Єнакієве, Жданівка, Зугрес, Іловайськ, Кіровське, Костянтинівка, Краматорськ, Красноармійськ, Красний Лиман, Макіївка, Маріуполь, Новогродівка, Селидове, Слов'янськ, Сніжне, Торез, Харцизьк, Шахтарськ, а також Амвросіївський, Волноваський, Костянтинівський, Мар'їнський, Слов'янський, Старобешівський та Шахтарський райони. Знову ж таки значна частина — це контрольована територія.

Із звичайної пристойності варто було б все ж пояснити необізнаному в таких тонкощах широкому загалу, що пропонується змінити, принаймні в Донецькій області. І що це дасть? Все ж на сьогодні в Україні є сім СЕЗ, щоправда, дві — на непідконтрольній території. Цього року сплив термін, на який було створено ще чотири зони, тож певний досвід є. От би ним і поділитися. Щоб пересічний українець напевне знав, наскільки посилюється інвестиційна привабливість України при створенні таких зон. І чи посилюється вона взагалі.

І знову приборкання норовливої

А от у запитанні про скорочення чисельності парламенту нічого новаторського або незрозумілого немає. По-перше, на нього була одержана ствердна відповідь ще на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року. Щоправда, ця відповідь так і не була матеріалізована у положеннях Основного Закону. До цієї ідеї звернувся і президент Зеленський, запропонувавши відповідні зміни до Конституції. Однак законопроект «загруз» у парламенті. Тож опитування є спробою надати старій ідеї нове дихання.

Якщо пошкрябати від словесного намулу пропозицію, яку намагався реалізувати ще Леонід Кучма, то її сутність надзвичайно проста: зробити парламент більш контрольованим. Але, на жаль, не більш підконтрольним народу. Чим менше парламентарів, тим соліднішими і респектабельнішими вони будуть, тим легше буде з ними домовитися. А формально є спроба поексплуатувати егоїстичні настрої «гнаних і голодних», яких запрошують зекономити на парламенті. Те, що економія ілюзорна, ніхто ж не пояснює: за бажання «скорочений» депутатський корпус може «з’їдати» той самий, якщо не більший, шмат бюджетного пирога.

У чому вбачається суспільна небезпечність цієї ідеї? Найперше покликання парламенту — забезпечення народного представництва. Це єдиний загальнонаціональний представницький орган, уповноважений виступати від імені народу. Представництво забезпечується двома чинниками — колективністю та виборністю. І наскільки формальне покликання буде відповідати фактичному стану справ — залежить від кількісного складу депутатського корпусу та способу його формування.

На сьогодні можна упевнено констатувати помітну втрату вітчизняним парламентом свого представницького характеру. Внаслідок вад виборчого законодавства значна частина теперішнього депутатського корпусу щасливо уникнула на своєму шляху до сесійної зали тісного і живого контакту з виборцями. Найманці з агітками, валки машин з гаслами, білборди — така повсякденна реальність виборчого процесу в Україні, яку можна споглядати і в ці дні. Маємо те, що маємо, — значна частина народних депутатів України упевнено представляє самих себе. І нікого більше. Між тим професійність депутата визначається виключно його спроможністю представляти виборців.

І трохи про цифри. На сьогодні в Україні на одного народного депутата припадає приблизно 100 тис. мешканців. Скорочення депутатського корпусу збільшить цей показник у півтора раза. Порівняємо з деякими європейськими країнами. Загальновідомим є високий рівень розвитку скандинавських держав. Так от, у Швеції на одного парламентаря припадає 27 тис. мешканців, в Норвегії та Фінляндії — 28 тис., в Данії — 31 тис. Під час виборчої компанії у кожного виборця є можливість найщільніше поспілкуватися із претендентами на здійснення народного представництва. Може, тому й корупціонери там не виживають, бо представники народу реально його репрезентують.

У країнах із двопалатними парламентами на одного депутата нижньої палати припадає 131 тис. жителів Іспанії, 113 тис. — Франції, 95 тис. — Італії, 88 тис. — Білорусі, 83 тис. — Польщі, 64 тис. — Румунії. Але якщо звернутися до обрахунку кількості жителів на одного парламентаря (з верхніми палатами включно), то вона буде суттєво меншою: в Румунії — 45 тис., Польщі — 68 тис., Білорусі — 55 тис., Франції — 70 тис. тощо. Трохи більш як 100 тис. жителів припадає на одного депутата у Сполученому Королівстві та Німеччині. Єдина європейська країна, де на одного депутата припадає понад 300 тис. жителів, — Російська Федерація. Україна у випадку пропонованого скорочення має шанс посісти друге місце. Тож куди йдемо і чого прагнемо?

Почім опіум для народу?

Вельми дивним із незрозумілими для широкого загалу актуальністю та змістом є запитання про легалізацію канабісу, нехай із сором’язливим додатком «з медичною метою». На сьогодні є практика використання наркотичних речовин у вітчизняній медицині. У тім числі для полегшення становища онкохворих. Це використання достатньо жорстко регламентовано відповідними правовими актами. Більшість із цих актів невідома, та й нецікава широкому загалу. Чим буде відрізнятися легалізація коноплі «з медичною метою» від наявного становища, невідомо нікому. Виходячи із тлумачення цього запитання організаторами, вони також не можуть цілком упевнено відповісти, що пропонується легалізувати: медичну форму канабісу чи канабіс з медичною метою? То що їм зможуть відповісти навіть ті бабці, які свого часу вирощували коноплі в колгоспі? Або ветерани давно зруйнованих пенькозаводів? Чи це запитання передусім до «просунутих» користувачів, які встигли «курнути»?

Винесення такого запитання на всеукраїнське опитування — відверта спроба перекласти відповідальність за прийняття конкретного управлінського рішення на цілковито необізнаний широкий загал. Можливо, з розрахунком забезпечити прихильність прибічників канабісу в Україні. Навряд чи це має якийсь стосунок до демократії. Тут, скоріше, непрофесійність і безвідповідальність.

Дотиснемо США та Велику Британію?

Попри наявні коментарі щодо можливості провокування серйозного міжнародного конфлікту педалюванням теми Будапештського меморандуму, скоріше варто сказати, що звернення до народу по консультацію: «Чи потрібно Україні підняти сьогодні на міжнародному рівні питання: або всі підписанти меморандуму виконують взяті на себе зобов’язання, або ніхто?», — скоріше, така ж мильна булька, як і інші.

Українське керівництво з 2014 року і так це питання постійно піднімає (а з 2003-го згадувало епізодично), і воно все ж у тому піднятому становищі досі й перебуває. У передвиборчій програмі Володимира Зеленського також йшлося про це: «Перед гарантами за Будапештським меморандумом і партнерами з ЄС ми ставитимемо питання підтримки України у прагненні завершити війну, повернути тимчасово окуповані території і змусити агресора відшкодувати завдані збитки». Тож зараз маємо чергову демонстрацію активності президентської команди. Активності безперспективної.

Передусім безперспективність визначається самою природою документа, який подається як вельми поважний міжнародний договір. Договори чомусь і називаються договорами, а меморандум в перекладі з латини — пам’ятна записка. Обов’язковість договорів забезпечується ратифікаційною процедурою: тільки схвалення парламентом перетворює міжнародний договір на закон держави. Те, що зобов’язання перед Україною (і не тільки, тоді були підписані такі ж самі за змістом меморандуми з Білоруссю та Казахстаном) узято в такій формі — це вже про можливість і міру застосування у міждержавних стосунках принципу «не вір, не бійся, не проси». Можна робити скільки завгодно цілком справедливих закидів на адресу українських політиків та дипломатів, причетних до підписання цього документа (вони зараз зі шкіри пнуться для виправдання своїх дій), але навряд чи у тій політичній та економічній ситуації інші досягли б більш значного результату.

Щодо гарантій, то вони таки визначені пунктами 4 і 6 Меморандуму. За п. 4 РФ, США та Велика Британія підтверджують зобов’язання добиватися негайних дій РБ ООН у випадку, якщо Україна стане жертвою акта агресії або об’єктом погрози агресії із застосуванням ядерної зброї. А у п. 6 йдеться про консультації сторін у випадку виникнення ситуації, яка зачіпатиме питання щодо цих зобов’язань. Все!

Прибічники використання Будапештського меморандуму для інтернаціоналізації україно-російського конфлікту зазвичай цитують його перші три пункти, «забуваючи» про те, що він передбачає незастосування гарантами проти України ядерної зброї, за винятком «нападу на них, їхні території чи залежні території, на їхні збройні сили або їхніх союзників такою державою, яка діє разом з державою, що володіє ядерною зброєю або зв’язана з нею союзною угодою» (п. 5). Тож намір здійснювати «деокупацію» в союзі з ядерними державами США та Великою Британією перетворює на ніщо навіть гарантії незастосування проти України ядерної зброї. На жаль, українські політики чомусь забувають, як Кондоліза Райс свого часу переконливо обіцяла усіляку підтримку Михайлові Саакашвілі, а коли він, не в останню чергу під впливом обіцянок, почав «деокупацію» Південної Осетії, американці негайно вивели весь свій персонал із Грузії. І грузинському очільнику тільки й залишилося, що жувати власну краватку. Навряд чи вагоме слово української громадськості буде сприйнято у Лондоні та Вашингтоні як сигнал до негайних дій — місцеві лідери чомусь керуються національними інтересами своїх держав.

Оскільки Будапештський меморандум зумовлений відмовою України від статусу ядерної держави, єдиною самостійною дією України міг би бути перегляд її зобов’язань у цій царині. Серед застережень, включених до Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року» від 16 листопада 1994 року №248/94-ВР, є й таке: «4. Загроза силою чи її використання проти територіальної цілісності та недоторканності кордонів чи політичної незалежності України з боку будь-якої ядерної держави, так само, як і застосування економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету, розглядатимуться Україною як виняткові обставини, що поставили під загрозу її найвищі інтереси». Але чомусь про можливість виходу із режиму нерозповсюдження ядерної зброї та повернення Україні статусу ядерної держави висловлюються винятково відставні та маловідомі політики та військові. Жоден діючий вітчизняний політик помітної величини про ядерну Україну не говорить. Бо будь-які кроки у цьому напрямі означали б негайне і масштабне погіршення стосунків із Заходом, якщо не повний їх розрив. Жодних посилань на позицію української громадськості там ніхто навіть слухати не стане.

Післямова

Важко зрозуміти, кому належить ідея проведення неформального опитування під формальною егідою глави держави, але раціонального змісту у ній немає. Від слова «зовсім». Це жодним чином не означає заперечення права президента України на самостійні активні дії у вітчизняному політичному просторі.

У цьому відношенні надзвичайно активну позицію всі роки свого перебування очільником Української держави демонстрував Леонід Кучма. Референдум 2000 року формально також був референдумом за народною ініціативою. Однак загальновідомо, що ініціативну групу референдуму з Житомира «чомусь» склали члени місцевого осередку партії «Демократичний союз», лідер якої Олександр Волков входив на той час до найближчого оточення Леоніда Кучми. І влада не пустила процес на самоплив: оскільки законодавство дозволяло дострокове голосування, терміново скликані батьківські збори у столичних школах фактично перетворились на агітаційні майданчики з пропозицією негайно ж здійснити волевиявлення. Якщо таке відбувалося у Києві, то можна тільки припустити, який шалений тиск чинився на громадян у більш віддалених місцях. Тож вже на 12.00 16 квітня 2000 року проголосували понад половина громадян України, які мали право голосу. На винесені на всеукраїнське голосування запитання позитивно відповіли в середньому 4/5 учасників. І все ж результати голосування не були втілені в тексті Основного Закону.

А зараз взагалі мовиться про опитування без безпосередніх правових наслідків. І у чому тоді його сенс? На жаль, форма та зміст опитування дають підстави стверджувати, що хтось добряче «підставив» президента України. Та політичний процес — не розваги веселих і кмітливих. Він потребує більшої виваженості і обачності.