Инициатива «посоветоваться с народом» как беззаконное волеизъявление

За каких-то пару недель до местных выборов украинский народ вдруг узнал, что его мнение по ряду вопросов настолько интересует главу государства, что он инициировал проведение в этот же день весьма неординарного опроса. Неординарного и по форме (так как оно насквозь неформальное), и по содержанию (поскольку нашлось бы еще полтора десятка вопросов гораздо более важных, хотя бы когда-то обещанный о купле-продаже земли), и по результатам (организаторы так настойчиво подчеркивают, что непосредственных юридических последствий предлагаемый опрос иметь не будет, что невольно возникает встречный вопрос о целесообразности участия в нем).

Опрос Зеленского: эрзац-народовластие

В повседневной жизни мы очень часто оперируем высоким понятием «демократия», не слишком задумываясь над его внутренним содержанием. Обычно обходимся констатацией, что это власть народа. Однако что такое власть? Она в публичной сфере проявляется прежде всего в принятии окончательных, обязательных к исполнению решений. Поэтому граждане на выборах собственным волеизъявлением безусловно осуществляют власть. Даже при том, что значительная часть их голосов, поданных за тех или иных кандидатов, не учитывается. Формой непосредственного осуществления власти народом являются всеукраинские референдумы, решения которых носят императивный характер. По этому поводу Конституционный суд Украины в решении №6-рп/2005 от 5 октября 2005 года отметил: «...результаты народного волеизъявления, полученные через выборы и референдум, являются обязательными».

Совсем иным является положение, когда, например, граждане обращаются к государственно-властным институтам с предложениями, то есть такими обращениями, которые содержательно не связаны с их субъективными правами или законными интересами. Новомодной формой подобных обращений в Украине стали электронные петиции. В подобных случаях граждане безусловно принимают участие в управлении государственными делами, но власть они никоим образом не осуществляют. Специфику петиционного механизма может, в частности, ярко иллюстрировать то, что наибольшую поддержку (более 60 тыс. подписей) получила петиция «За отставку президента Украины Владимира Зеленского», поданная практически немедленно после инаугурации. Новоизбранный глава государства тогда справедливо ответил ее авторам и подписантам, что их позиция не может перевесить 73% голосов избирателей Украины.

Осуществление власти народом на выборах и референдумах, как и в целом осуществление публичной власти, жестко регламентируется нормами права. К примеру, не могут жители села собраться и самостоятельно определить, кто из них будет депутатом совета той объединенной территориальной общины, к которой их присоединили. Так же они не могут самостоятельно на таком собрании выбрать и в какую ОТО им входить. Хотя Конституция Украины уже в ч. 2 ст. 5 указывает на непосредственное осуществление власти народом, в ст. 7 отмечает гарантированность местного самоуправления, в ч. 1 ст. 38 говорится о праве граждан участвовать в местном референдуме и свободно избирать в органы местного самоуправления и т. д. Впрочем, в ч. 3 ст. 140 Конституции указано, что местное самоуправление осуществляется непосредственно «в порядке, установленном законом». То есть даже дела местного значения требуют решения в соответствии с законом.

А здесь общегосударственная инициатива, исходящая от президента Украины, должна реализовываться весьма неформально. Между тем возникают несколько «скользкие» вопросы о том, кто же будет проводить опросы, подсчитывать, финансировать... В этом отношении формулировка «государство задает прямые вопросы обществу и получает прямые ответы без посредников» выглядит смехотворно. Как раз тут посредников — неопределенных посредников! — пруд пруди. К тому же государство никаких вопросов задавать не может, потому что его репрезентанты «обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины» (ч. 2 ст. 19 Конституции Украины). Это же не частные лица, руководствующиеся формулой «разрешено все, что не запрещено».

Организаторы без устали напоминают, что опрос «не будет иметь прямых юридических последствий». При полной неурегулированности порядка проведения опроса возникают непреодолимые сомнения, что он вообще будет иметь какое-то значение, ведь настолько непринужденная манера решать подобные вопросы позволяет сфальсифицировать любые результаты. Причем совершенно безнаказанно.

В первом разделе предвыборной программы кандидата на пост президента Украины Владимира Зеленского «Народовластие через референдумы» говорилось: «Мой первый законопроект: «О народовластии». В нем мы вместе закрепим механизм, по которому только Народ Украины будет формировать основные задачи для власти через референдумы и другие формы прямой демократии». Но что-то заело законодательный принтер — то ли парламенту не до закона о народовластии, то ли глава государства не спешил с инициативой в этом случае. Вместо этого предлагается некая суррогатная форма, выдаваемая за проявление «истинной демократии» и «народовластия». Подобные утверждения свидетельствуют скорее о попытке манипулирования общественным мнением путем подмены понятий, а не о профессиональной подготовке президентского аппарата.

Впрочем, есть смысл присмотреться к самим вопросам.

Иллюзия противодействия коррупции

Именно так можно было бы определить смысл первого вопроса. Понятно, что в свое время была обещана жесткая антикоррупционная деятельность, «весенние посадки». Однако совершенно нечем похвастаться. Все, что написано в разделе предвыборной программы Владимира Зеленского «Не борьба с коррупцией, а победа над ней», осталось благими намерениями. Результата как не было, так и нет, зато есть процесс. Антикоррупционные органы тратят огромные средства на собственное содержание, однако отчитываться им практически не о чем. Достоянием широкой общественности является преимущественно непрерывная и малопристойная грызня в этой среде. Поэтому заданный вопрос призван создать разве что видимость активной борьбы с коррупционными проявлениями, которой не хватает только народного благословения на ужесточение уголовной ответственности за коррупционные деяния. Между тем ужесточение ответственности могло бы произойти и без такого благословения. Яркий пример из новых событий: драконовские штрафы за нарушение карантина парламент установил без всякого народного волеизъявления.

Можно уверенно прогнозировать, что возобновление смертной казни и предложение ее применения к коррупционерам встретило бы положительное отношение самых широких слоев населения. Вот только вряд ли это что-то изменило бы. Логика здесь очень простая: если при действующих санкциях за коррупционные правонарушения существенных сдвигов на этой тернистой почве не заметно, то что изменит более жесткий подход к ответственности? Адвокаты начнут получать большие гонорары, а коррупционеры — закладывать рост накладных расходов в размеры собственной неправомерной выгоды? В последние годы средства массовой информации неоднократно сообщали о громких задержаниях — вплоть до заседаний правительства. А потом без лишней огласки фигуранты коррупционных скандалов сначала выходили на свободу из-под стражи, а затем и уголовные дела или не доходили до суда, или разваливались уже в суде.

Чем может помочь в противостоянии коррупции опрос? Ничем. Коррупция — системное явление, содержанием которого является преобразование должностным лицом (лицами) собственных административных позиций в личные выгоды. Коррупция — проявление ничтожности и бессилия государства в целом, поскольку публичная должность, которая по формулировке Кодекса США (тут бы поучиться!) должна бы быть «олицетворением высокого уровня общественного доверия», становится средством получения должностным лицом личных благ. Поэтому искоренение коррупции требует не столько более суровых санкций, сколько усовершенствования организации и функционирования всего аппарата публичной власти. Достаточно присмотреться к практике стран устойчивой демократии. Там нет монструозных образований антикоррупционного направления, да еще и таких, которые находятся под прямым внешним воздействием. Зато есть стабильно функционирующий аппарат публичной власти, чиновники, лишенные возможности использовать властные полномочия для личного обогащения. Однако такое преобразование требует рационального обоснования и профессионального подхода. Вместо этого общественное мнение фактически дезориентируется, поскольку скрывается первопричина коррупции — разрушение аппарата публичной власти и буйство административного феодализма.

Создание антикоррупционных институтов имеет внешние признаки неконституционных действий, что позволяет поставить под сомнение всю их последующую деятельность. Взять, к примеру, известные решения Конституционного суда в отношении Национального антикоррупционного бюро Украины от 28 августа и 16 сентября этого года. Однако еще шесть лет назад, до принятия соответствующего закона было достоверно известно, что он содержит неконституционные положения. В заключении Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады от 16 сентября 2014 года отмечалось, что «предлагаемое проектом полномочие президента Украины относительно создания такого государственного правоохранительного органа противоречит предписаниям ст. 106 Конституции Украины, которая содержит исчерпывающий перечень полномочий президента Украины и в которой соответствующие полномочия отсутствуют». То же самое говорилось в замечаниях Главного юридического управления. И кого это остановило тогда? Другой пример — законом Украины создан Высший антикоррупционный суд. Однако к этому институту также могут возникнуть вопросы о соответствии его существования требованию ч. 6 ст. 125 Конституции Украины, согласно которой создание «чрезвычайных и особых судов не допускается». А здесь мы имеем дело именно с таким судом, потому что низших специализированных судов нет, высший суд рассматривает все уголовные дела в первой инстанции. Неужели здесь глас народа чем-то поможет?

Зона на зоне

Вопрос о создании свободной экономической зоны на Донбассе может вызвать лишь недоумение. Цель создания такой зоны понятна и вполне оправдана. Непонятно, почему по этому вопросу нужен совет украинского народа. Конституция Украины (п. 8 ч. 2 ст. 92) определила, что исключительно законами Украины устанавливается «порядок создания и функционирования свободных и других специальных зон, имеющих экономический или миграционный режим, отличный от общего».

Впрочем, еще задолго до принятия Конституции, 13 октября 1992 года Верховной Радой был принят Закон Украины №2673-XII «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон». Именно из этого закона заимствовано приведенное в комментарии аппарата главы государства определение свободной экономической зоны. А ст. 2 закона устанавливает: «Статус и территория специальной (свободной) экономической зоны, а также срок, на который она создается, определяются Верховной Радой Украины путем принятия отдельного закона для каждой специальной (свободной) экономической зоны». То есть украинский парламент может решить этот вопрос вполне самостоятельно безотносительно каких-либо советов. И для этого хватило бы консолидированной позиции парламентского монобольшинства. Если оно, конечно, еще существует.

Законом (ст. 5) определен порядок создания такой зоны и инициаторов этого процесса. Правда, ч. 2 ст. 5 указывает: «В случае создания специальной (свободной) экономической зоны по инициативе президента Украины или Кабинета министров Украины соответствующее решение может быть принято только после получения письменного согласия соответствующего местного Совета народных депутатов Украины и местной государственной администрации, на территории которой предполагается расположить специальную (свободную) экономическую зону». Вот тут есть маленькая неувязочка, которую не может решить ни один опрос. Ведь местных государственных администраций, и тем более областных советов, как известно, на Донбассе нет. Есть военно-гражданские администрации. Они по действующему законодательству определяются как «временные государственные органы, осуществляющие на соответствующей территории полномочия районных, областных советов, государственных администраций...». Так что здесь вопрос: на что обращать внимание — на временный характер или на то, что это в одном лице и совет, и администрация? Впрочем, парламенту и самостоятельно нетрудно было бы дать соответствующую интерпретацию, уточнив положение или закона «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», или закона «О военно-гражданских администрациях».

Однако определенный парадокс с президентской инициативой заключается в том, что помимо общего закона 1992 года есть еще и действующий Закон Украины «О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области» от 24 декабря 1998 года №356-XIV. По ст. 3 этого закона специальная экономическая зона «Донецк» и специальная экономическая зона «Азов» созданы на срок 60 лет в следующих пределах: специальная экономическая зона «Донецк» находится на юге города Донецка и занимает площадь 466 га; специальная экономическая зона «Азов» находится на юге города Мариуполя Донецкой области и занимает площадь 314,8 га. Если одна СЭЗ на неподконтрольной территории, то вторая никуда не делась.

Более того, законом на срок 30 лет введен специальный режим инвестиционной деятельности на территориях приоритетного развития, к которым отнесены города: Артемовск, Угледар, Горловка, Дзержинск, Димитров, Доброполье, Донецк, Дружковка, Енакиево, Ждановка, Зугрэс, Иловайск, Кировское, Константиновка, Краматорск, Красноармейск, Красный Лиман, Макеевка, Мариуполь, Новогродовка, Селидово, Славянск, Снежное, Торез, Харцызск, Шахтерск, а также Амвросиевский, Волновахский, Константиновский, Марьинский, Славянский, Старобешевский и Шахтерский районы. Опять же значительная часть — это контролируемая территория.

Из обычного приличия стоило бы все же объяснить несведущей в таких тонкостях широкой общественности, что предлагается изменить, по крайней мере в Донецкой области. И что это даст? Все же на сегодня в Украине есть семь СЭЗ, правда, две — на неподконтрольной территории. В этом году истек срок, на который были созданы еще четыре зоны, поэтому определенный опыт есть. Вот им бы и поделиться. Чтобы рядовой украинец наверняка знал, насколько усиливается инвестиционная привлекательность Украины при создании таких зон. И усиливается ли она вообще.

И снова укрощение строптивой

А вот в вопросе о сокращении численности парламента ничего новаторского или непонятного нет. Во-первых, на него был получен утвердительный ответ еще на всеукраинском референдуме 16 апреля 2000 года. Правда, этот ответ так и не был материализован в положениях Основного Закона. К этой идее обратился и президент Зеленский, предложив соответствующие изменения в Конституцию. Однако законопроект «увяз» в парламенте. Так что опрос является попыткой дать старой идее новое дыхание.

Если отскрести от словесного налета предложение, которое пытался реализовать еще Леонид Кучма, то его суть очень проста: сделать парламент более контролируемым. Но, к сожалению, не более подконтрольным народу. Чем меньше парламентариев, тем солиднее и респектабельнее они будут, тем легче будет с ними договориться. А формально есть попытка поэксплуатировать эгоистические настроения «гонимых и голодных», которых приглашают сэкономить на парламенте. То, что экономия иллюзорна, никто не объясняет: при желании «сокращенный» депутатский корпус может «съедать» тот же, если не больше, кусок бюджетного пирога.

В чем видится общественная опасность этой идеи? Первое призвание парламента — обеспечение народного представительства. Это единственный общенациональный представительный орган, уполномоченный выступать от имени народа. Представительство обеспечивается двумя факторами — коллективностью и выборностью. И насколько формальное призвание будет соответствовать фактическому положению дел — зависит от количественного состава депутатского корпуса и способа его формирования.

Сегодня можно уверенно констатировать заметную потерю отечественным парламентом своего представительского характера. Вследствие недостатков избирательного законодательства значительная часть нынешнего депутатского корпуса счастливо избежала на своем пути в сессионный зал тесного и живого контакта с избирателями. Наемники с агитками, машины с лозунгами, билборды — такова повседневная реальность избирательного процесса в Украине, которую можно лицезреть и в эти дни. Имеем то, что имеем, — значительная часть народных депутатов Украины уверенно представляет самих себя. И никого больше. Между тем профессионализм депутата определяется исключительно его способностью представлять избирателей.

И немного о цифрах. На сегодня в Украине на одного народного депутата приходится примерно 100 тыс. жителей. Сокращение депутатского корпуса увеличит этот показатель в полтора раза. Сравним с некоторыми европейскими странами. Общеизвестным является высокий уровень развития скандинавских стран. Так вот, в Швеции на одного парламентария приходится 27 тыс. жителей, в Норвегии и Финляндии — 28 тыс., в Дании — 31 тыс. Во время избирательной кампании у каждого избирателя есть возможность плотно пообщаться с претендентами на осуществление народного представительства. Может, потому и коррупционеры там не выживают, ведь представители народа реально его репрезентуют.

В странах с двухпалатным парламентом на одного депутата нижней палаты приходится 131 тыс. жителей Испании, 113 тыс. — Франции, 95 тыс. — Италии, 88 тыс. — Беларуси, 83 тыс. — Польши, 64 тыс. — Румынии. Но если обратиться к расчету количества жителей на одного парламентария (с верхними палатами включительно), то она будет существенно меньше: в Румынии — 45 тыс., Польше — 68 тыс., Беларуси — 55 тыс., Франции — 70 тыс. и т. д. Чуть более 100 тыс. жителей приходится на одного депутата в Соединенном Королевстве и Германии. Единственная европейская страна, где на одного депутата приходится более 300 тыс. жителей, — Российская Федерация. У Украины в случае предлагаемого сокращения есть шанс занять второе место. Так куда идем и чего хотим?

Почем опиум для народа?

Весьма странным с непонятными для широкой общественности актуальностью и содержанием является вопрос о легализации каннабиса, пусть и с застенчивым уточнением «в медицинских целях». Сегодня есть практика использования наркотических веществ в отечественной медицине. В том числе для облегчения состояния онкобольных. Это использование достаточно жестко регламентировано соответствующими правовыми актами. Большинство из этих актов неизвестно, да и неинтересно широкой общественности. Чем будет отличаться легализация конопли «в медицинских целях» от имеющегося положения, неизвестно никому. Исходя из толкования этого вопроса организаторами, они тоже не могут достаточно уверенно ответить, что предлагается легализовать: медицинскую форму каннабиса или каннабис в медицинских целях? Так что же им смогут ответить даже те бабки, которые в свое время выращивали коноплю в колхозе? Или ветераны давно разрушенных пенькозаводов? Или это вопрос в первую очередь к «продвинутым» пользователям, которые успели «курнуть»?

Вынесение такого вопроса на всеукраинский опрос — откровенная попытка переложить ответственность за принятие конкретного управленческого решения на абсолютно несведущую широкую общественность. Возможно, с расчетом обеспечить приверженность сторонников каннабиса в Украине. Вряд ли это имеет какое-то отношение к демократии. Здесь, скорее, непрофессионализм и безответственность.

Дожмем США и Великобританию?

Несмотря на комментарии о возможности провоцирования серьезного международного конфликта педалированием темы Будапештского меморандума, скорее следует сказать, что обращение к народу за консультацией: «Нужно ли Украине поднять сегодня на международном уровне вопрос: или все подписанты меморандума выполняют взятые на себя обязательства, или никто?», — скорее, такой же мыльный пузырь, как и остальные.

Украинское руководство с 2014 года и так этот вопрос постоянно поднимает (а с 2003-го вспоминало эпизодически), и он все в том же поднятом положении до сих пор и пребывает. В предвыборной программе Владимира Зеленского тоже шла речь об этом: «Перед гарантами по Будапештскому меморандуму и партнерами по ЕС мы будем ставить вопрос поддержки Украины в стремлении завершить войну, вернуть временно оккупированные территории и заставить агрессора возместить причиненные убытки». Поэтому сейчас имеем очередную демонстрацию активности президентской команды. Активности бесперспективной.

Прежде всего бесперспективность определяется самой природой документа, который подается как весьма важный международный договор. Договоры почему-то и называются договорами, а меморандум в переводе с латыни — памятная записка. Обязательность договоров обеспечивается ратификационной процедурой: только одобрение парламентом превращает международный договор в закон государства. То, что обязательство перед Украиной (и не только, тогда были подписаны такие же по содержанию меморандумы с Беларусью и Казахстаном) взято в такой форме — это уже о возможности и степени применения в межгосударственных отношениях принципа «не верь, не бойся, не проси». Можно делать сколько угодно вполне справедливых упреков в адрес украинских политиков и дипломатов, причастных к подписанию этого документа (они сейчас из кожи вон лезут для оправдания своих действий), но вряд ли в той политической и экономической ситуации другие достигли бы более значительного результата.

Что касается гарантий, то они все же определены пунктами 4 и 6 Меморандума. Согласно п. 4 РФ, США и Великобритания подтверждают обязательства добиваться немедленных действий СБ ООН в случае, если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия. А в п. 6 говорится о консультациях сторон в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств. Все!

Сторонники использования Будапештского меморандума для интернационализации украино-российского конфликта обычно цитируют его первые три пункта, «забывая» о том, что он предусматривает неприменение гарантами против Украины ядерного оружия, за исключением «нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, владеющим ядерным оружием или связанным с ним союзным соглашением» (п. 5). Поэтому намерение осуществлять «деоккупацию» в союзе с ядерными государствами США и Великобританией превращает в ничто даже гарантии неприменения против Украины ядерного оружия. К сожалению, украинские политики почему-то забывают, как Кондолиза Райс в свое время убедительно обещала всяческую поддержку Михаилу Саакашвили, а когда он, не в последнюю очередь под влиянием обещаний, начал «деоккупацию» Южной Осетии, американцы тут же вывели весь свой персонал из Грузии. И грузинскому главе только и осталось, что жевать собственный галстук. Вряд ли веское слово украинской общественности будет воспринято в Лондоне и Вашингтоне как сигнал к немедленным действиям — местные лидеры почему-то руководствуются национальными интересами своих государств.

Поскольку Будапештский меморандум обусловлен отказом Украины от статуса ядерной державы, единственным самостоятельным действием Украины мог бы быть пересмотр ее обязательств в этой сфере. Среди оговорок, включенных в Закон Украины «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года» от 16 ноября 1994 года №248/94-ВР, есть и следующая: «4. Угроза силой или ее применение против территориальной целостности и неприкосновенности границ или политической независимости Украины со стороны любой ядерной державы, так же, как и применение экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, будут рассматриваться Украиной как исключительные обстоятельства, поставившие под угрозу ее высшие интересы». Но почему-то о возможности выхода из режима нераспространения ядерного оружия и возвращения Украине статуса ядерной державы высказываются исключительно отставные и малоизвестные политики и военные. Ни один действующий отечественный политик заметной величины о ядерной Украине не говорит. Потому что любые шаги в этом направлении означали бы немедленное и масштабное ухудшение отношений с Западом, если не полный их разрыв. Никаких ссылок на позицию украинской общественности там никто даже слушать не станет.

Послесловие

Сложно понять, кому принадлежит идея проведения неформального опроса под формальной эгидой главы государства, но рационального содержания в ней нет. От слова «совсем». Это никоим образом не означает отрицание права президента Украины на самостоятельные активные действия в отечественном политическом пространстве.

В этом отношении чрезвычайно активную позицию все годы своего пребывания главой Украинского государства демонстрировал Леонид Кучма. Референдум 2000 года формально тоже был референдумом по народной инициативе. Однако общеизвестно, что инициативную группу референдума из Житомира «почему-то» составили члены местной ячейки партии «Демократический союз», лидер которой Александр Волков входил в то время в ближайшее окружение Леонида Кучмы. И власть не пустила процесс на самотек: поскольку законодательство позволяло досрочное голосование, срочно созванные родительские собрания в столичных школах фактически превратились в агитационные площадки с предложением немедленно осуществить волеизъявление. Если такое происходило в Киеве, то можно только предположить, какое безумное давление оказывалось на граждан в более отдаленных местах. Поэтому уже по состоянию на 12.00 16 апреля 2000 года проголосовали более половины граждан Украины, имеющих право голоса. На вынесенные на всеукраинское голосование вопросы положительно ответили в среднем 4/5 участников. И все же результаты голосования не были воплощены в тексте Основного Закона.

А сейчас вообще говорится об опросе без непосредственных правовых последствий. И в чем тогда его смысл? К сожалению, форма и содержание опроса дают основания утверждать, что кто-то сильно «подставил» президента Украины. И политический процесс — не развлечение веселых и находчивых. Он требует большей взвешенности и осторожности.