Как НАПК поймало самого крупного коррупционера, или Кое-что об «эффективности» главного антикоррупционного института

Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК) — государственный антикоррупционный превентивный орган. Поэтому определяющими в его деятельности являются меры по выявлению и устранению причин коррупции — прежде всего в политической, экономической, управленческой сферах.

Речь идет о создании условий, при которых коррупционное поведение соответствующих субъектов становится для них невыгодным и опасным, их возможность воспользоваться неправомерной выгодой — сомнительной, вместе с тем прозрачность их состояния, доходов, расходов и деятельности — привычной для всех.

Стратегической целью деятельности НАПК является значительное снижение уровня коррупции в Украине. То есть существенное уменьшение количества случаев совершенного соответствующими субъектами завладения бюджетными средствами, другим государственным и коммунальным имуществом и использования полномочий в обмен на получение неправомерной выгоды.

К выполнению некоторых своих полномочий в течение более чем двух лет НАПК даже не приступало.

Хотя НАПК не является правоохранительным органом, оно должно делать все для того, чтобы упростить расследование коррупционных преступлений и останавливать функционеров от соблазна совершать не только такие преступления, но и незначительные административные проступки.

К выполнению некоторых своих полномочий в течение более чем двух лет НАПК даже не приступало. В частности, за это время не прозвучало ни одного Национального доклада о реализации основ антикоррупционной политики, не проводилась антикоррупционная экспертиза законопроектов, практически не было обращений в суд с исками (заявлениями).

НАПК до сих пор не ведет Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, фактически не осуществляет мониторинг образа жизни субъектов декларирования и т. д.

В целом к полномочиям согласно закону «О предотвращении коррупции», а также другим законам отнесены:

• анализ состояния предотвращения и противодействия коррупции в Украине;

• координация, в частности, координация деятельности уполномоченных подразделений (уполномоченных лиц), подзаконное регулирование и разъяснение законодательства, а также оказание методической помощи;

• мониторинг и контроль выполнения актов законодательства по вопросам этического поведения, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, мониторинг образа жизни субъектов декларирования;

• контроль и проверка деклараций и мониторинг образа жизни лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления;

• контроль соблюдения ограничений по финансированию политических партий и расходованию средств с текущего счета избирательных фондов и т. д.;

• противодействие коррупции во взаимодействии с другими специально уполномоченными субъектами;

• проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, а также выявление в действующем законодательстве коррупциогенных норм;

• формирование мировоззрения неприятия коррупции;

• международное сотрудничество и координация выполнения международных обязательств в сфере формирования и реализации антикоррупционной политики;

• обращение в суд с исками (заявлениями) о признании незаконными нормативно-правовых актов, индивидуальных решений, признании недействительными сделок, прекращении трудовых договоров (контрактов);

• кадровое обеспечение деятельности по предотвращению коррупции;

• формирование и ведение реестров — Единого государственного реестра деклараций и Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения.

Есть серьезные проблемы с выполнением НАПК его полномочий в части ведения Единого государственного реестра деклараций, проверки деклараций, проведения мониторинга и контроля выполнения актов законодательства по вопросам этического поведения, формирования мировоззрения неприятия коррупции и многого другого.

Покажем эффективность деятельности НАПК на примере лишь одного из его полномочий — составления протоколов об административных правонарушениях, связанных с коррупцией (ст. 172-4–172-9 КУоАП).

Эта деятельность НАПК (а также судов) была подвергнута мониторингу, который осуществлялся экспертами за два периода: сначала за сентябрь 2016 — май 2018, потом за июнь — декабрь 2018 года.

Выводы неутешительны. По состоянию на 1 июня 2018 года по результатам рассмотрения 259 составленных НАПК протоколов по ст. 172-4–172-9 КУоАП (административные правонарушения, связанные с коррупцией) судами первой инстанции виновным признан 61 человек, то есть менее 24% от общего количества таких дел.

Что касается периода с 1 июня по 31 декабря 2018 года, то в Едином государственном реестре судебных решений (далее — ЕГРСР) размещены 312 дел, рассмотренных судами первой инстанции по аналогичным протоколам, которые поступили от НАПК. Эти данные свидетельствуют о росте количества присланных НАПК протоколов по сравнению с предыдущим периодом. Однако по этим протоколам только 30 человек признаны виновными (с наложением административного взыскания), что составляет около 10% от общего количества.

Судом принято 37 идентичных постановлений о привлечении к административной ответственности директора КП Харьковского районного совета «Коммунэнерго». Во всех 37 случаях материалы дела возвращены в НАПК для надлежащего оформления.

Выявлено несколько случаев, когда судами принят ряд идентичных постановлений. Во время поиска на сайте Судебной власти Украины данных лиц, привлекавшихся к административной ответственности, было установлено, что в абсолютном большинстве описанных выше случаев таким лицом является один человек. Так, Орджоникидзевским районным судом г. Запорожья рассмотрено девять протоколов об административном правонарушении по ч. 2 ст. 172-6 КУоАП, составленных НАПК в отношении одного лица.

Но более показательна ситуация, когда 27 сентября 2018 года Харьковским районным судом Харьковской области было принято 37 идентичных постановлений (номера протоколов, указанные в текстах постановлений, разные) о привлечении к административной ответственности по ч. 1 и ч. 2 ст. 172-7 КУоАП директора КП Харьковского районного совета «Коммунэнерго».

Кстати, во всех 37 случаях материалы дела возвращены в НАПК для надлежащего оформления.

Очевидно, это самый крупный нарушитель, которого смог обнаружить специализированный антикоррупционный орган. И тот остался безнаказанным.

Значительное количество дел по протоколам, составленным НАПК, закрыто из-за отсутствия в действиях лиц, которых НАПК обвиняло в совершении связанных с коррупцией правонарушений, состава таких правонарушений.

Показательно дело, когда НАПК обвинило Людмилу Денисову, уполномоченного Верховной Рады по правам человека, в совершении действий в условиях конфликта интересов. НАПК аргументировало это тем, что Денисова якобы нарушила антикоррупционное законодательство, проголосовав за свою кандидатуру на пленарном заседании парламента по вопросу о назначении уполномоченного Верховной Рады по правам человека, а также отметила в своем выступлении: «Я рассчитываю на вашу поддержку». При таком подходе следует привлекать к ответственности каждого президента и каждого депутата, который проголосовал на выборах сам за себя.

Во время мониторинга были выявлены определенные пробелы и другие недостатки законодательства, которые действительно затрудняют привлечение нарушителей к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией. Но проблема в том, что НАПК на эти недостатки законодательства не отреагировало. Хотя могло и должно было подать Кабинету министров соответствующие предложения для законопроекта.

Речь идет о:

• слишком коротких сроках привлечения к административной ответственности;

• возможности освобождения лица от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного;

• отсутствии унифицированного подхода в законодательстве об отводе судей;

• нечеткости требований закона о подсудности дел об административных правонарушениях, связанных с коррупцией, фигурантами которых являются судьи;

• отсутствии прямого требования закона об обязанности суда остановить срок рассмотрения дела в случаях, когда лицо, совершившее административное правонарушение, связанное с коррупцией, уклоняется от явки в суд или по уважительным причинам (болезнь, командировка и т. п.) не имеет возможности явиться в суд;

• отсутствии возможности обжалования решения суда прокурором и т. п.

В более чем 40-миллионном государстве, пропитанном коррупцией, за три года меньше сотни привлеченных к ответственности функционеров за незаконно полученные подарки, не вовремя поданные или лживые декларации, нарушение требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и требований о запрете совместительства или совмещения должностей, за непринятие мер по предотвращению коррупции и т. д. — вот один из результатов «эффективной» деятельности НАПК.

Николай ХАВРОНЮК, Анастасия ХИМИЧУК, Центр политико-правовых реформ