Земельная реформа и опыт Грузии

Существование собственности в государстве и защита собственности государством являются одними из основных индикаторов демократии и цивилизованности самого государства. Многие ученые изучали пути рационального и эффективного использования земель, но, по сути, сама оценка показателей и критериев — понятие субъективное.

Отношение к земле, ее назначению и использованию менялось на протяжении всего исторического периода.

Еще в 450 году до н.э. многие пункты «Римского права» касались земли. В старом Риме весь фонд земли, основная часть которого была в частных владениях, находился под контролем объединения граждан Рима. Это объединение контролировало местонахождение и распределение земельных участков, передачу земли от одного владельца к другому. Владение землей имело настолько огромное значение, что в суде защитником интересов землевладельца мог быть только другой землевладелец, а не имеющего земли — любой гражданин

Земля с давних времен была предметом наблюдения, и еще в I веке до н.э. ученый Варониус в монографии «Про сельское хозяйство» выделил около 300 видов классификации земель. Земледелием в древнем Китае занимались еще в III–II тысячелетиях до н.э.

На протяжении всей истории развития человечества захват земли был основной причиной войн. Каждая смена формации развития человечества влекла за собой изменения и в отношении земли. Этот процесс особенно ярко проявился в начале ХХ века, когда после Октябрьской революции началась коллективизация, и в конце того же века, когда после развала социалистической системы все бывшие социалистические страны начали процесс приватизации. Как тут не вспомнить продлившееся менее недели правление ГКЧП СССР, когда 19 августа 1991 года в первом же постановлении (п. 13) Совета министров СССР было дано задание в недельный срок разработать законопроект, предусматривающий обеспечение в 1991—1992 годах всех городских жителей земельными участками в размере до 0,15 га. Приведенные примеры убедительно демонстрируют значение земли в истории развития каждой страны и отличия в системном отношении к ней.

Частная собственность на землю в Китае берет начало в VI веке до н.э., а в VI–IV веках до н.э. была осуществлена налоговая реформа. Самая значительная реформа, проведенная в 359—348 годах до н.э., повлекла за собой рассмотрение вопроса свободной купли-продажи земли. Влияние землевладельцев было настолько сильным, что их позиция была решающей в экономической жизни Китая.

Во многих странах аграрная реформа была проведена в XVII–XIX веках, в период так называемой буржуазной революции, хотя разные страны прошли этот процесс в различные исторические периоды. Во Франции после революции от крупных землевладельцев крестьянам отошли те земли, которые были в их пользовании. Такие же процессы имели место в истории Германии, Италии, Испании. В 1827—1830 годах в Швеции и Дании крестьянам были розданы общественные земли.

Землевладелец не должен восприниматься как безусловный собственник. Во многих странах на них возложена большая ответственность. Например, в Германии фермерам запрещено использовать те удобрения и химикаты, которые наносят вред окружающей среде. Что касается собственников земель сельскохозяйственного назначения, они должны осуществлять надлежащий уход за ними, не допускается, чтобы эта земля была только вложением капитала. Требование к собственнику рационально использовать земли прописано в законах Великобритании, в конституциях Чехии, Польши и других стран. В Швеции наследник не может получить в наследство сельскохозяйственную землю, если он не имеет соответствующей квалификации. В этом случае он получает компенсацию. А в Финляндии для приобретения участка, находящегося далее чем в 20 км от места жительства, необходимо специальное разрешение.

Земля в Советском Союзе была собственностью государства и выделялась только во временное пользование — краткосрочное или долгосрочное. Национализация земли считалась одним из самых больших достижений Октябрьской революции.

Несмотря на то, что земля в СССР не была предметом купли-продажи, существовал и в скрытой форме функционировал так называемый теневой рынок. Механизм передачи земли от одного пользователя к другому был следующим: на основе заявления пользователя у семьи изымалась какая-то площадь (причина — невозможность обрабатывать землю), которая по приказу директора совхоза или на основании постановления общего собрания колхозников передавалась в свободный земельный фонд, а затем теми же звеньями руководства выделялась другим, заранее известным пользователям. Фактически и дирекция совхоза, и общее собрание колхозников выступали в роли нотариусов.

В конце 1970-х годов городским жителям начали выделять участки в размере 0,6 га, им же выдавались «Книжки огородника». И здесь была найдена скрытая форма торговли (продажа) участками — новым членам огородничества (покупателям) выдавались новые книжки, а старые книжки (продавцов) просто уничтожались.

По данным доктора Р. Андгуладзе, в 1980-е годы в Грузии около 43—45 % сельскохозяйственной продукции производили в частном секторе, хотя в частном пользовании находилось лишь 18 % всех сельскохозяйственных угодий. Аналогичную мысль развивает профессор Иерусалимского университета Сви Лерман, который на семинаре по земельным вопросам Центральной Европы и СНГ (Будапешт, 3—6 апреля 2002 г.) привел данные, свидетельствующие о том, что в середине 1990-х годов в странах СНГ 55 % сельскохозяйственной продукции производилось в частном секторе, который занимал лишь 15 % угодий.

Существовавшая форма коллективного ведения сельского хозяйства была неэффективной, земля не всегда использовалась максимально рационально, и это при наличии достаточного количества сельскохозяйственной техники. В 2000 году в регионе Квемо Картли обрабатывалось от 64 до 88 % угодий, единственной причиной столь низкого уровня освоения земель была острая нехватка соответствующей техники. Неполная обработка угодий на протяжении нескольких лет привела к тому, что, например, в Салкском районе 3 тыс. га пашни были превращены в пастбища, в Марнеульском районе 2 тыс. га пашни и 1,9 тыс. га многолетних насаждений стали пастбищами и местами сенокоса.

В 1985 году в Грузии проектным институтом «Грузгипрозем» была проведена работа по выявлению площадей, ранее обрабатываемых и больше не используемых в сельскохозяйственном производстве. Итоговые данные шокировали: огромное количество земли заросло кустарниками и лесами. Один из деятелей СССР Н. Рыжков назвал коллективизацию гибелью деревни.

Плановые обязательства сельскохозяйственных предприятий вынуждали их в первую очередь фокусироваться на результатах, установленных в тоннах и центнерах, а не на качестве продукции. Предприятия любыми способами старались выполнить план, прибегая к чрезмерному использованию ядохимикатов и удобрений, что неблагоприятно сказывалось на здоровье людей. Кроме того, это приводило к истощению земель, также не применялся севооборот, земли постоянно использовались под одни и те же культуры. Все это в конечном итоге крайне отрицательно сказалось на качестве земель и их продуктивности.

Австрийский эксперт Рейнольд Весели приводит данные о том, что после распада СССР уровень сельскохозяйственного производства снизился на 50 %. Одним из решений проблемы он считает проведение полной земельной реформы.

Вышесказанное ни в коем случае не означает, что в сельском хозяйстве право на существование имеет только частный собственник. Бок о бок должны работать как частные, так и государственные структуры. В этом процессе важную роль обязано играть государство, но только исходя из позиции рациональности. Приведу пример предприятия «Восток». За ним числились 13,5 тыс. га земли, из которых на сельскохозяйственные угодья приходилось 12 тыс. га (в том числе 9,7 тыс. га пашни). Протяженность земельных угодий — 27 км. Предприятие постоянно не выполняло намеченные планы. Позже его разделили на две структуры, за которыми закрепили 7,8 тыс. га (6,1 тыс. га пашни) и 4,2 тыс. га (3,5 тыс. га пашни) соответственно. Ситуация в кратчайшие сроки улучшилась, и оба предприятия вышли в число передовых. Успешное существование в некоторых странах сельскохозяйственных кооперативов (Голландия, Израиль, Чехия) подтверждает, что разумное планирование приводит к успешному функционированию этих структур.

При планировании должны учитываться различные факторы: численность рабочих и техники, традиции производства, наличие угодий и т. д. Помимо основного производства, такие предприятия могут предлагать местному населению технические услуги. Веским аргументом в пользу существования государственных предприятий можно считать то, что в случае продажи земель сельские жители не останутся без средств к существованию.

Земельная реформа — длительный и сложный процесс, который должен осуществляться с учетом политических и экономических условий. Она требует как создания новой правовой базы, так и серьезного изменения существующих, радикально отличающихся по подходам экономических отношений. Если до реформы существовала единственная форма — землепользование, то в результате ее проведения появляется новая форма — собственность на землю.

В Грузии земельную реформу начинали в спешке, в сложных политических условиях, когда после свержения находившегося у власти президента было создано временное правительство в лице Государственного совета (6 января 1992 г.). Основой земельной реформы стало постановление Совета министров № 48 от 18 января 1992 года. Это была одна из первых реформ после восстановления государственной независимости Грузии (первая независимая республика существовала в 1918—1920 гг.). Следует отметить, что процесс реформы начинали без каких-либо основательных подготовительных работ. Этим и обусловлен тот факт, что в самом начале реформы (1992—1993 гг.) было принято около 20 как взаимоисключающих, так и взаимодополняющих юридических актов, в период же 1992—2000 годов их число достигло почти 60, что, безусловно, отрицательно влияло на ее ход.

С начала реформы соответствующие землепользовательские работы на местах проводили местные правления (п. 11 постановления Совета министров Грузии № 48). Позже эту работу возложили на сельские земельные комиссии, избираемые общим сельским собранием. Состав таких комиссий был непрофессиональным, в начальный период нехватка знаний и консультаций приводила к неправильному определению категории семей, отсюда неправильное распределение площадей земельных участков, зачисление в реформный фонд земель пастбищ общего пользования и т. д. При замерах участков использовали измерительные рулетки, из-за чего неточно определялись фактические площади. Чтобы избежать ошибок в дальнейшем, постановлением Совета министров Грузии № 815 (п. 5) от 29 ноября 1994 года руководство земельными комиссиями было передано главам сельских администраций или руководителям сельскохозяйственных предприятий.

Неудобством в работе можно считать и тот факт, что неоднократно менялись категории получателей земель, а также предельные нормы для каждой категории (в течение трех месяцев было принято три постановления — № 48 от 18 января 1992 г., № 128 от 6 февраля 1992 г., № 290 от 10 марта 1992 г.). Например, в первом постановлении было определено, что городским жителям земля выделяется только после ее распределения среди сельских жителей (п. 8 постановления Совета министров Грузии № 48).

Менялись также предельные нормы, и в итоге были определены три категории:

1. Работники сельского хозяйства — до 1,25 га.

2. Работники других отраслей, проживающие в сельской местности, — до 0,75 га.

3. Городские жители — 0,25 га.

Лишь на четвертом году реформы в первую категорию включили также проживающих в сельской местности работников медицины, культуры и просвещения (постановление Парламента Грузии № 66 от 22 марта 1996 г.).

С самого начала реформы было заявлено, что земля будет передаваться в собственность только гражданам Грузии, а иностранным гражданам — лишь во временное пользование.

В ходе земельных работ большие земельные площади, ранее предназначавшиеся для сельскохозяйственного производства, были разделены на мелкие участки. С целью избежать дробления крупных производственных участков были приняты постановление Совета министров Грузии № 522 (п. 6) от 5 июля 1993 года и постановление президента Грузии № 166 (п. 3) от 11 февраля 1996 года. Но, увы, эти меры оказались неэффективными для консолидации земель, и не был зафиксирован ни один факт добровольного объединения земель. Несколько соседних участков объединяли в основном за счет инвесторов.

В процессе приватизации (конец 1980-х годов) парк сельскохозяйственной техники, например, в Гардабанском районе (одном из самых активных сельскохозяйственных регионов) уменьшился более чем в два раза, из-за чего обрабатывалось всего 63,9 % частных и арендных земель. Чтобы заставить землевладельцев рационально использовать земли, было принято постановление Совета министров Грузии № 39 от 16 января 1993 года, в п. 5 которого отмечалось, что в случае неосвоения и неиспользования земель по назначению на протяжении двух лет земля будет изъята (на основании постановления суда) и передана в резервный фонд. Это требование было смягчено в законе «О собственности земель сельскохозяйственного назначения» (п. 20), в котором за необработку земель и неуплату налога в течение двух лет было определено наказание в виде налоговых санкций. Большинство экспертов считают, что чрезмерно низкая земельная рента не способствует рациональному использованию земель.

С целью способствовать развитию частного сельского сектора и не допустить спекуляций на земельном рынке было принято постановление Совета министров № 290 от 10 марта 1992 года, в п. 7 которого отмечалось: земли, полученные в ходе земельной реформы, могут быть проданы только через два года после их получения и только при участии Земельного банка. Так как Земельный банк создан не был, этот пункт не сработал. Подобное требование можно встретить и в законодательстве других стран, к примеру, в Италии в период 1940—1950 годов розданные крестьянам земли запрещалось продавать в течение 30 лет.

За время работы в Государственном департаменте земли (в период реформы он назывался Государственным комитетом земельных ресурсов и земельной реформы), в ходе многочисленных командировок я убедился, что преобладающее большинство семей имели излишек земель, точнее, они владели большим количеством земли, чем за ними числилось по документам. Этот факт обусловил то, что сначала было объявлено о том, что в распоряжении семей этот излишек остается. Но и при проведении земельной реформы такое положение дел не смогли изменить. Системные работы по переписи земель (проект Всемирного банка и других международных доноров) показали, что и после этого многие семьи имели излишки земель. В мае 1999 года был издан указ президента Грузии № 327, согласно которому разрешалось узаконить 15 % излишка земли. Необходимо отметить, что с начала реформы указом главы государства № 398 (п. 12) от 18 декабря 1994 года излишек земли облагался 3-кратным налоговым штрафом, хотя этот пункт на практике ни разу применен не был.

В целом, несмотря на многочисленные ошибки и просчеты, земельная реформа была признана одной из удачных реформ в Грузии. И это отмечают не только грузинские эксперты.

Полномасштабная земельная реформа, безусловно, может дать мощный толчок развитию экономики страны. В конечном итоге землевладельцами дополнительно станут несколько миллионов граждан, которые будут являться плательщиками налога на землю в Украине. Приобретение права собственности на землю разрешит землевладельцам по собственному желанию распоряжаться землей — продать ее или подарить, заложить в банк и взять кредит. Это приобретение еще одной цивилизованной черты государственного правления. Свободный земельный рынок — это и дополнительные ресурсы в казну государства.

По данным Государственной службы статистики Украины, в период 2002—2006 годов сельское хозяйство было ярко выраженным аутсайдером по уровню среднемесячной заработной платы среди всех сфер трудовой деятельности.

Страх, что процесс реформы будет сопровождаться нарушениями и коррупцией, понятен. К сожалению, и то и другое будет, но и с этим можно бороться. Чем прозрачнее будет процесс, тем меньше в нем будет связующих звеньев и лишних чиновников, тем меньше будет причин волноваться по поводу правильности самого процесса реформы. С самого начала и до самого конца все должно быть предельно понятно.

С целью избежать ошибок и брака все должно быть определено заранее:

— разработка законодательства и изменение существующего;

— общеизвестная дата начала и окончания процесса реформы;

— создание на местах земельных комиссий (с привлечением активных селян), которые будут контролировать процесс реформы локально;

— определение и выделение земель для земельной реформы;

— определение на местах количества и категорий семей (поименно);

— обозначение на карте тех площадей, которые будут выделяться в реформный фонд;

— разграничение на местах (в натуральном масштабе) земель и разделение на участки;

— выделение земель по жребию;

— обеспечение (на базе земельного департамента) создания мощной консультативно-ревизионной группы.

Большинство государств с осторожностью относятся к такому стратегическому вопросу, как выделение земель иностранцам. На сайте агентства FINANCE.UA (3 октября 2012 г.) отмечается, что в Земельный кодекс Украины внесены изменения, и иностранным юридическим лицам разрешается покупать земли несельскохозяйственного назначения. Думаю, изменить статус земель сельскохозяйственного назначения не составит особого труда (ст. 20 Земельного кодекса Украины), так что этот вопрос довольно сложный.

Украина, запоздав с полномасштабной земельной реформой, можно сказать, оказалась в выигрышной позиции — она имеет возможность учесть все ошибки, допущенные в других странах, перенять положительные моменты и провести высококачественную реформу, которую так ждут граждане Украины. Принципиально важно, чтобы не произошла поляризация населения, когда одни сумеют завладеть большим количеством земель, что обязательно приведет к обнищанию других. Нужно позаботиться о том, чтобы этот очень важный процесс не повлиял негативно на определенную часть населения, особенно это касается сельских жителей, для которых земля — единственный источник дохода. Нельзя допустить, чтобы крупные компании, банки и физические лица оказались крупными игроками на земельном рынке и диктовали свои условия. Эксперт Всемирного банка М. Кастро приводит пример Аргентины, где за последние 20 лет земля оказалась в руках крупных землевладельцев и банков, в конечном итоге, на сегодняшний день сложилась такая же ситуация, как и до реформы.

Итак, аргументы ЗА:

— приобретение государством еще одного признака демократичности и цивилизованности;

— возможность собственника распоряжаться землей по своему усмотрению;

— прирост сельскохозяйственной продукции;

— дополнительные и значительные доходы в государственную казну (в виде налога);

— формирование цивилизованного и экономически эффективного земельного рынка;

— дополнительный фактор развития банков (кредиты с гарантией земельных участков);

— значительные капиталовложения в сельское хозяйство;

— дополнительные доходы от регистрации имущества;

— наличие объективного представления о земле и землепользовании в целом;

— рациональная разработка/освоение земель;

— развитие измерительно-кадастрового сервиса (частные измерительные компании);

— свободное распоряжение собственностью (дарение, купля-продажа, аренда, ипотека).

Аргументы ПРОТИВ:

— неполное освоение/разработка земель (в случае отсутствия сельскохозяйственной техники);

— временное падение цен на недвижимое имущество/земельные участки;

— распределение больших сельскохозяйственных угодий и отвод земель под дороги.

В целом процесс полномасштабной земельной реформы оказал бы только положительное влияние на экономику страны, дал бы мощный толчок развитию сельского хозяйства. Этот процесс поставил бы Украину в один ряд с другими европейскими государствами, где уже много лет существует и успешно функционирует либеральный рынок земли. Процесс повлечет за собой цивилизованные финансовые и экономические отношения между различными структурами. Наконец, этот процесс позволит гражданам почувствовать себя собственниками земли, на которой они живут.

Кахабер КАРЕЛИ