Земельна реформа та досвід Грузії

Існування власності в державі та захист власності державою є одними з основних індикаторів демократії та цивілізованості самої держави. Багато вчених вивчали шляхи раціонального та ефективного використання земель, але, по суті, сама оцінка показників і критеріїв — поняття суб'єктивне.

Ставлення до землі, її призначення і використання змінювалося протягом усього історичного періоду.

Ще в 450 році до н.е. багато пунктів «Римського права» стосувалися землі. У стародавньому Римі весь фонд землі, основна частина якого була в приватних володіннях, перебував під контролем об'єднання громадян Риму. Це об'єднання контролювало місцезнаходження та розподіл земельних ділянок, передачу землі від одного власника до іншого. Володіння землею мало таке величезне значення, що в суді захисником інтересів землевласника міг бути лише інший землевласник, а безземельного — будь-який громадянин.

Земля з давніх часів була предметом спостереження, і ще в I столітті до н.е. вчений Вароніус у монографії «Про сільське господарство» виокремив близько 300 видів класифікації земель. Землеробством у стародавньому Китаї займалися ще в III–II тисячоліттях до н.е.

Протягом усієї історії розвитку людства захоплення землі було основною причиною воєн. Кожна зміна формації розвитку людства спричиняла зміни і щодо землі. Цей процес особливо яскраво проявився на початку ХХ століття, коли після Жовтневої революції розпочалася колективізація, і наприкінці того ж століття, коли після розвалу соціалістичної системи всі колишні соціалістичні країни розпочали процес приватизації. Як тут не згадати правління ДКНС СРСР, що протривало менше тижня, — 19 серпня 1991 року в першій же постанові (п. 13) Ради міністрів СРСР було дано завдання у тижневий термін розробити законопроект, що передбачає забезпечення в 1991—1992 роках усіх міських жителів земельними ділянками в розмірі до 0,15 га. Наведені вище приклади переконливо демонструють значення землі в історії розвитку кожної країни і відмінності в системному ставленні до неї.

Приватна власність на землю в Китаї бере початок у VI столітті до н.е., а в VI—IV століттях до н.е. було здійснено податкову реформу. Найбільша реформа, проведена в 359—348 роках до н.е., спричинила розгляд питання вільної купівлі-продажу землі. Вплив землевласників був настільки сильним, що їхня позиція була вирішальною в економічному житті Китаю.

У багатьох країнах аграрну реформу було проведено в XVII–XIX століттях, у період так званої буржуазної революції, хоча різні країни пройшли цей процес у різні історичні періоди. У Франції після революції від великих землевласників селянам відійшли ті землі, які перебували в їхньому користуванні. Такі ж процеси мали місце в історії Німеччини, Італії, Іспанії. У 1827—1830 роках у Швеції та Данії селянам було роздано громадські землі.

Землевласник не повинен сприйматися як безумовний власник. У багатьох країнах на них покладено велику відповідальність. Наприклад, у Німеччині фермерам заборонено використовувати ті добрива та хімікати, які завдають шкоди навколишньому середовищу. Що стосується власників земель сільськогосподарського призначення, вони повинні здійснювати належний догляд за ними, не допускається, щоб ця земля була тільки вкладенням капіталу. Вимогу до власника раціонально використовувати землі прописано в законах Великобританії, в конституціях Чехії, Польщі та інших країн. У Швеції спадкоємець не може отримати у спадок сільськогосподарську землю, якщо він не має відповідної кваліфікації. У цьому разі він одержує компенсацію. А у Фінляндії для придбання ділянки, розташованої далі ніж за 20 км від місця проживання, необхідний спеціальний дозвіл.

Земля в Радянському Союзі була власністю держави і виділялася тільки в тимчасове користування — короткострокове або довгострокове. Націоналізація землі вважалася одним із найбільших досягнень Жовтневої революції.

Незважаючи на те, що земля в СРСР не була предметом купівлі-продажу, існував і в прихованій формі функціонував так званий тіньовий ринок. Механізм передачі землі від одного користувача до іншого був таким: на основі заяви користувача у родини вилучалася певна площа (причина — неможливість обробляти землю), яку за наказом директора радгоспу або на підставі постанови загальних зборів колгоспників передавали у вільний земельний фонд, а потім тими ж ланками керівництва виділяли іншим, заздалегідь відомим користувачам. Фактично і дирекція радгоспу, і загальні збори колгоспників виступали в ролі нотаріусів.

Наприкінці 1970-х років міським жителям почали виділяти ділянки в розмірі 0,6 га, їм же видавалися «Книжки городника». І тут було знайдено приховану форму торгівлі (продажу) ділянками — новим членам городництва (покупцям) видавали нові книжки, а старі книжки (продавців) просто знищували.

За даними доктора Р. Андгуладзе, в 1980-х роках у Грузії близько 43—45 % сільськогосподарської продукції виробляли у приватному секторі, хоча в приватному користуванні перебувало лише 18 % усіх сільськогосподарських угідь. Аналогічну думку розвиває професор Єрусалимського університету Сві Лерман, який на семінарі з земельних питань Центральної Європи та СНД (Будапешт, 3—6 квітня 2002 р.) навів дані, що свідчать про те, що в середині 1990-х років у країнах СНД 55 % сільськогосподарської продукції вироблялося в приватному секторі, який займав лише 15 % угідь.

Існуюча форма колективного ведення сільського господарства була неефективною, земля не завжди використовувалася максимально раціонально, і це за наявності достатньої кількості сільськогосподарської техніки. У 2000 році в регіоні Квемо Картлі оброблялося від 64 до 88 % угідь, єдиною причиною такого низького рівня освоєння земель була гостра нестача відповідної техніки. Неповна обробка угідь протягом кількох років призвела до того, що, наприклад, у Салкському районі 3 тис. га ріллі було перетворено на пасовища, в Марнеульському районі 2 тис. га ріллі та 1,9 тис. га багаторічних насаджень стали пасовищами і місцями сінокосу.

У 1985 році в Грузії проектним інститутом «Груздіпрозем» було проведено роботу з виявлення площ, котрі раніше оброблялися і більше не використовуються в сільськогосподарському виробництві. Підсумкові дані шокували: величезна кількість землі заросла чагарниками і лісами. Один із діячів СРСР М. Рижков назвав колективізацію загибеллю села.

Планові зобов’язання сільськогосподарських підприємств змушували їх передусім фокусуватися на результатах, встановлених у тоннах і центнерах, а не на якості продукції. Підприємства будь-якими способами намагалися виконати план, вдаючись до надмірного використання отрутохімікатів і добрив, що несприятливо позначалося на здоров'ї людей. Крім того, це призводило до виснаження земель, також не застосовували сівозміни, землі постійно використовувалися під одні й ті самі культури. Все це зрештою вкрай негативно позначилося на якості земель та їх продуктивності.

Австрійський експерт Рейнольд Веселі наводить дані про те, що після розпаду СРСР рівень сільськогосподарського виробництва знизився на 50 %. Одним із вирішень проблеми він вважає здійснення повної земельної реформи.

Вищесказане в жодному разі не означає, що в сільському господарстві право на існування має лише приватний власник. Пліч-о-пліч мають працювати як приватні, так і державні структури. У цьому процесі важливу роль повинна відігравати держава, але тільки виходячи з позиції раціональності. Наведу приклад підприємства «Восток». За ним значилися 13,5 тис. га землі, з яких на сільськогосподарські угіддя припадало 12 тис. га (у тому числі 9,7 тис. га ріллі). Протяжність земельних угідь — 27 км. Підприємство постійно не виконувало планів. Пізніше його розділили на дві структури, за якими закріпили 7,8 тис. га (6,1 тис. га ріллі) і 4,2 тис. га (3,5 тис. га ріллі) відповідно. Ситуація в найкоротші строки поліпшилася, і обидва підприємства вийшли у передові. Успішне існування в деяких країнах сільськогосподарських кооперативів (Голландія, Ізраїль, Чехія) підтверджує, що розумне планування сприяє успішному функціонуванню цих структур.

При плануванні мають враховуватися різні чинники: кількість робітників і техніки, традиції виробництва, наявність угідь і т. ін. Крім основного виробництва, такі підприємства можуть пропонувати місцевому населенню технічні послуги. Вагомим аргументом на користь існування державних підприємств можна вважати те, що в разі продажу земель сільські жителі не залишаться без засобів до існування.

Земельна реформа — тривалий і складний процес, який має здійснюватися з урахуванням політичних та економічних умов. Вона потребує як створення нової правової бази, так і серйозної зміни існуючих, радикально відмінних за підходами економічних відносин. Якщо до реформи існувала єдина форма — землекористування, то в результаті її проведення з'являється нова форма — власність на землю.

У Грузії земельну реформу починали в поспіху, в складних політичних умовах, коли після повалення президента, що перебував при владі, було створено тимчасовий уряд в особі Державної ради (6 січня 1992). Основою земельної реформи стала постанова Ради міністрів № 48 від 18 січня 1992 року. Це була одна з перших реформ після відновлення державної незалежності Грузії (перша незалежна республіка існувала в 1918—1920 рр.). Слід зазначити, що процес реформи починали без будь-яких ґрунтовних підготовчих робіт. Цим і зумовлений той факт, що на самому початку реформи (1992—1993 рр.) було ухвалено близько 20 як взаємовиключних, так і взаємодоповнюючих юридичних актів, у період же 1992—2000 років їх кількість сягнула майже 60, що, безумовно, негативно впливало на її перебіг.

З початку реформи відповідні роботи із землекористування на місцях проводили місцеві правління (п. 11 постанови Ради міністрів Грузії № 48). Пізніше цю роботу поклали на сільські земельні комісії, які обираються загальними сільськими зборами. Склад таких комісій був непрофесійним, у початковий період брак знань і консультацій призводив до неправильного визначення категорії сімей, звідси неправильний розподіл площ земельних ділянок, зарахування до реформного фонду земель пасовищ загального користування тощо. При вимірах ділянок використовували вимірювальні рулетки, через що неточно визначали фактичні площі. Щоб уникнути помилок надалі, постановою Ради міністрів Грузії № 815 (п. 5) від 29 листопада 1994 року керівництво земельними комісіями було передано головам сільських адміністрацій або керівникам сільськогосподарських підприємств.

Незручністю в роботі можна вважати і той факт, що неодноразово змінювалися категорії одержувачів земель, а також граничні норми для кожної категорії (протягом трьох місяців було прийнято три постанови — № 48 від 18 січня 1992 р., № 128 від 6 лютого 1992, № 290 від 10 березня 1992 р.). Наприклад, у першій постанові було визначено, що міським жителям земля виділяється тільки після її розподілу серед сільських жителів (п. 8 постанови Ради міністрів Грузії № 48).

Змінювалися також граничні норми, і в результаті було визначено три категорії:

1. Працівники сільського господарства — до 1,25 га.

2. Працівники інших галузей, які проживають у сільській місцевості, — до 0,75 га.

3. Міські жителі — 0,25 га.

Лише на четвертому році реформи до першої категорії включили також працівників медицини, культури і освіти, що проживають у сільській місцевості (постанова Парламенту Грузії № 66 від 22 березня 1996 р.).

Від самого початку реформи було заявлено, що земля передаватиметься у власність лише громадянам Грузії, а іноземним громадянам — тільки у тимчасове користування.

Під час земельних робіт великі земельні площі, що раніше призначалися для сільськогосподарського виробництва, було розділено на дрібні ділянки. Для уникнення подрібнення великих виробничих ділянок було прийнято постанову Ради міністрів Грузії № 522 (п. 6) від 5 липня 1993 року й постанову президента Грузії № 166 (п. 3) від 11 лютого 1996 року. Але, на жаль, ці заходи виявилися неефективними для консолідації земель, і не було зафіксовано жодного факту добровільного об'єднання земель. Кілька сусідніх ділянок об'єднували в основному за рахунок інвесторів.

У процесі приватизації (кінець 1980-х років) парк сільськогосподарської техніки, наприклад, в Гардабанському районі (одному з найактивніших сільськогосподарських регіонів) зменшився більш як удвічі, через що оброблялося лише 63,9 % приватних та орендних земель. Щоб змусити землевласників раціонально використовувати землі, було прийнято постанову Ради міністрів Грузії № 39 від 16 січня 1993 року, у п. 5 якої зазначалося, що в разі неосвоєння і невикористання земель за призначенням протягом двох років земля буде вилучена (на підставі постанови суду) і передана до резервного фонду. Цю вимогу було пом'якшено в законі «Про власність земель сільськогосподарського призначення» (п. 20), в якому за необробіток земель і несплату податку протягом двох років було визначено покарання у вигляді податкових санкцій. Більшість експертів вважають, що надмірно низька земельна рента не сприяє раціональному використанню земель.

З метою сприяти розвитку приватного сільського сектора і не допустити спекуляцій на земельному ринку було прийнято постанову Ради міністрів № 290 від 10 березня 1992 року, в п. 7 якої зазначалося: землі, отримані під час земельної реформи, можуть бути продані тільки через два роки після їх отримання і лише за участі Земельного банку. Та оскільки Земельний банк створений не був, цей пункт не спрацював. Подібну вимогу можна зустріти і в законодавстві інших країн, наприклад, в Італії в період 1940—1950 років роздані селянам землі заборонялося продавати протягом 30 років.

За час роботи в Державному департаменті землі (в період реформи він називався Державним комітетом земельних ресурсів та земельної реформи), в ході численних відряджень я переконався, що переважна більшість сімей мали надлишок земель, точніше, вони володіли більшою кількістю землі, ніж за ними числилося за документами. Тож спочатку було оголошено про те, що в розпорядженні сімей цей надлишок залишається, аби під час реформи цю проблему владнати. Але й при проведенні земельної реформи такий стан справ не змогли змінити. Системні роботи з перепису земель (проект Світового банку та інших міжнародних донорів) показали, що й після цього багато сімей мали надлишки земель. У травні 1999 року було видано указ президента Грузії № 327, згідно з яким дозволялося узаконити 15 % надлишку землі. Необхідно зазначити, що з початку реформи указом голови держави № 398 (п. 12) від 18 грудня 1994 року надлишок землі обкладався 3-кратним податковим штрафом, хоча цей пункт на практиці жодного разу застосований не був.

Загалом, попри численні помилки і прорахунки, земельна реформа була визнана однією з успішних реформ у Грузії. І це констатують не лише грузинські експерти.

Повномасштабна земельна реформа, безумовно, може дати потужний поштовх розвитку економіки країни. В результаті землевласниками додатково стануть кілька мільйонів громадян, які будуть платниками податку на землю в Україні. Набуття права власності на землю дасть змогу землевласникам за власним бажанням розпоряджатися землею — продати її або подарувати, закласти в банк і взяти кредит. Це набуття ще однієї цивілізованої риси державного правління. Вільний земельний ринок — це й додаткові ресурси до скарбниці держави.

За даними Державної служби статистики України, у період 2002—2006 років сільське господарство було яскраво вираженим аутсайдером за рівнем середньомісячної заробітної плати серед усіх сфер трудової діяльності.

Страх, що процес реформи супроводжуватиметься порушеннями і корупцією, зрозумілий. На жаль, і те й інше буде, але і з цим можна боротися. Що прозорішим буде процес, то менше в ньому буде сполучних ланок і зайвих чиновників, то менше буде причин хвилюватися з приводу правильності самого процесу реформи. Від самого початку і до самого кінця все має бути гранично зрозуміло.

Для уникнення помилок і браку все має бути визначено заздалегідь:

— розробка законодавства і зміна існуючого;

— загальновідома дата початку і закінчення процесу реформи;

— створення на місцях земельних комісій (із залученням активних селян), які контролюватимуть процес реформи локально;

— визначення і виділення земель для земельної реформи;

— визначення на місцях кількості та категорій сімей (поіменно);

— позначення на карті тих площ, які виділятимуться в реформний фонд;

— розмежування на місцях (у натуральному масштабі) земель і поділ на ділянки;

— виділення земель за жеребом;

— забезпечення (на базі земельного департаменту) створення потужної консультативно-ревізійної групи.

Більшість держав з обережністю ставляться до такого стратегічного питання, як виділення земель іноземцям. На сайті агентства FINANCE.UA (3 жовтня 2012 р.) зазначається, що до Земельного кодексу України внесено зміни, й іноземним юридичним особам дозволяється купувати землі несільськогосподарського призначення. Гадаю, змінити статус земель сільськогосподарського призначення не становитиме особливих труднощів (ст. 20 Земельного кодексу України), тож це питання досить складне.

Україна, запізнившись із повномасштабною земельною реформою, можна сказати, опинилася у виграшній позиції — вона має можливість врахувати всі помилки, яких припустилися в інших країнах, перейняти позитивні моменти і провести високоякісну реформу, на яку так чекають громадяни України. Принципово важливо, щоб не відбулася поляризація населення, коли одні зуміють заволодіти великою кількістю земель, що обов'язково призведе до зубожіння інших. Потрібно подбати про те, щоб цей дуже важливий процес не вплинув негативно на певну частину населення, особливо це стосується сільських жителів, для яких земля — єдине джерело доходу. Не можна допустити, щоб великі компанії, банки та фізичні особи стали великими гравцями на земельному ринку і диктували свої умови. Експерт Світового банку М. Кастро наводить приклад Аргентини, де за останні 20 років земля опинилася в руках великих землевласників і банків, і зрештою на сьогодні склалася така сама ситуація, як і до реформи.

Отже, аргументи ЗА:

— набуття державою ще однієї ознаки демократичності та цивілізованості;

— можливість власника розпоряджатися землею на свій розсуд;

— приріст сільськогосподарської продукції;

— додаткові і значні доходи до державної скарбниці (у вигляді податку);

— формування цивілізованого та економічно ефективного земельного ринку;

— додатковий чинник розвитку банків (кредити з гарантією земельних ділянок);

— значні капіталовкладення в сільське господарство;

— додаткові доходи від реєстрації майна;

— наявність об'єктивного уявлення про землю і землекористування в цілому;

— раціональна розробка/освоєння земель;

— розвиток вимірювально-кадастрового сервісу (приватні вимірювальні компанії);

— вільне розпорядження власністю (дарування, купівля-продаж, оренда, іпотека).

Аргументи ПРОТИ:

— неповне освоєння/розробка земель (у разі відсутності сільськогосподарської техніки);

— тимчасове падіння цін на нерухоме майно/земельні ділянки;

— поділ великих сільськогосподарських угідь і відведення земель під дороги.

У цілому процес повномасштабної земельної реформи мав би лише позитивний вплив на економіку країни, дав би потужний поштовх розвитку сільського господарства. Цей процес поставив би Україну в один ряд з іншими європейськими державами, де вже багато років існує й успішно функціонує ліберальний ринок землі. Процес сприятиме цивілізованим фінансовим й економічним відносинам між різними структурами. Нарешті, цей процес дасть змогу громадянам відчути себе власниками землі, на якій вони живуть.

Кахабер КАРЕЛІ