Конституційна реформа: на часі чи ні?

До Верховної Ради України звернулися 12 знаних науковців-конституціоналістів, які стверджують, що створена ВР Тимчасова спеціальна комісія з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України виявилася нездатною виконати своє завдання. Процес проведення конституційної реформи був втаємничений від суспільства, а сама комісія формувалася виключно з числа народних депутатів, які в черговий раз намагалися скористатися результатами реформи у власних політичних інтересах.

Подані до комісії пропозиції від науковців та громадських діячів були проігноровані, а до Венеційської комісії направили «невідомий суспільству документ, що містить пропозиції щодо внесення змін до Конституції України».

Стурбовані таким розвитком подій науковці запропонували ВР ліквідувати Тимчасову спеціальну комісію, а замість неї створити Конституційну комісію, більшість членів якої представлятиме незалежне наукове та експертне середовище.

Що ж думають про конституційну реформу провідні правники-конституціоналісти, чи потрібна вона взагалі? Тут думки розділилися.

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, вважає, що основне завдання Конституції — обмежувати владу в країні: «Конституція створює ті рамки, в яких влада повинна перебувати і за які вона не повинна виходити, щоб суспільство могло жити своїм природнім життям. Якщо сьогодні Конституція не виконує свою роль, потрібна конституційна реформа».

Екс-міністр юстиції Сергій Головатий, член Міжнародної асоціації конституційного права, взагалі вважає, що нині, коли в країні фактично йде війна із сусідньою державою, конституційна реформа не на часі, є більш нагальні проблеми, які необхідно вирішувати у першу чергу, щоб зберегти Україну як державу.

На думку професора Миколи Козюбри, завідувача кафедри загальнотеоретичних та державно-правових наук НАУКМА, конституційний процес, який триває в Україні багато років, химерно поєднує в собі конституційний ідеалізм та конституційний нігілізм: «З одного боку є очікування, що зміни до Основного Закону призведуть до усунення усіх наших негараздів. З іншого, будь-яка влада, незалежно від її кольору, ніколи не дотримувалася Конституції. Є великий сумнів, що й у майбутньому влада почне її дотримуватися».

Віктор Мусіяка, професор:

— Конституційний процес в Україні триває вже понад 20 років. Якщо доповнити слова Миколи Івановича Козюбри, то усі, хто був так чи інакше дотичний до створення Конституції, були ідеалістами. А ті, хто її приймав та втілював — люди більш практичні. Ми пам'ятаємо, як щоразу точилася запекла боротьба за той чи інший варіант Основного Закону. Подивіться, які процеси відбуваються кожного разу навколо конституційного процесу і в яких умовах приймається основний закон. Сьогодні фактично йде війна, ми ще не відійшли від трагічних подій Майдану, в суспільстві розгубленість, пошук шляхів виходу з кризи.

Згідно того ж Основного Закону, внесення змін до Конституції відбувається певним шляхом: з'являється законопроект, під яким стоять 150 підписів народних депутатів, або ж президент вносить пропозицію. Далі у ВР створюється конституційна комісія, що працює над цим законопроектом, передає до Конституційного суду і далі процес йде. Так було завжди. Що відбувається нині? У ВР створили комісію з розробки законопроекту про внесення змін до Конституції. За логікою, ця комісія повинна розробити законопроект, зібрати 150 підписів... Але що ми бачимо? Суб'єктом законодавчої ініціативи виступають ні депутати, ні президент, а Кабмін, який пропонує те, що на його думку є актуальним, тобто децентралізацію. Водночас Кабмін не може бути суб'єктом законодавчої ініціативи із внесення змін до Конституції, це ненормально. Не говорячи вже про те, що ніякого тексту змін насправді немає.

Ми, група науковців, пропонуємо взяти за основу той текст, що ми розробили. Більш того, я все-таки маю надію, що суб'єктом законодавчої ініціативи буде не Кабмін і навіть не ВР у цьому складі. Ця ВР, що повністю дискредитувала себе, приймаючи антиконституційні закони, взагалі не має ніякого морального права чіпати Конституцію, бути хоч якось дотичною до основного закону.

Ми, правники, це розуміємо. Але в суспільстві ще немає розуміння того, що Конституція — це уособлення суспільного договору між сувереном (українським народом) і державною владою. Слід постійно пояснювати народу, що він і лише він є господарем своєї країни.

В нас є писана Конституція, а є «жива» Конституція, тобто ті дії, які вчиняє влада, посилаючись на Конституцію. Ця «жива» Конституція насправді страшна і дохла. Те, що завжди робили і президенти, і Кабмін взагалі не вкладається у конституційні рамки, вони діють так, наче Конституції взагалі немає. Допоки суспільство буде це терпіти, існуватиме загроза авторитаризму і беззаконня.

Сподіваюся, що ті політичні групи, які остаточно дискредитували себе, більше до ВР не пройдуть. Тоді настане справді демократична парламентсько-президенська форма правління, за якої парламент займатиме чільне місце не лише на папері, а й у житті, створюючи уряд і перебуваючи у конструктивних законодавчих взаєминах з урядом і президентом. Це буде надійним захистом країни від диктатури.

Слід заново відбудовувати взаємини між парламентом і судовою гілкою влади, між парламентом і органами місцевого самоврядування, бо ці відносини містять велику кількість небезпек в тому разі, якщо провести децентралізацію так, як це нині пропонується. Слід попрацювати над тим, щоб центральним суб'єктом влади в контексті держави стала територіальна громада. Бо саме громада є тим зернятком,з якого виростає справжня демократія.

Микола Козюбра:

— Якщо говорити про Конституцію як про суспільний договір, варто зауважити, що договір між сторонами можливий лише тоді, коли між ними є консенсус, або, принаймні, коли вони згодні йти на компроміси. Основний ризик конституційної реформи полягає в тому, що у нинішніх умовах політичні сили не можуть домовитися, вони нездатні досягти компромісу і якоїсь єдності поглядів. Нинішня Верховна Рада до цього не готова. Новий президент міг би ініціювати конституційний процес, але щодо цього є певні питання. Чи буде він зацікавлений у внесенні змін до Конституції?

Зарубіжний досвід свідчить про те, що сила президента не завжди полягає у кількості повноважень, що закріплені за ним Конституцією. Досить часто сила президента визначається політичними факторами і насамперед парламентською більшістю, яка підтримує його. Тому очевидно, що буде спроба підлаштувати парламент під президента, щоб він зміг реалізувати свої задуми. При цьому може буде так, що зміни до Конституції (якщо конституційний процес продовжуватимуть), будуть у черговий раз влаштовуватися під особистість нового президента. Зараз ще незрозуміло, наскільки така загроза є реальною, проте вона можлива, про що свідчить наш попередній досвід.

Конституція 2004 року дійсно недосконала, але ідеальних конституцій у світі не існує, усі вони мають свої недоліки. Безумовно, ці хиби слід виправляти у різний спосіб і не лише безпосереднім внесенням змін до Основного Закону, а й тлумаченням, якщо є відповідні інституції, професійний Конституційний суд. Але наша біда у тому, що окрім тих недоліків, наша Конституція дискредитована і делегітимізована тими маніпуляціями, які з нею проводила влада.

Усе це можна виправити. Ми напрацювали непоганий, на мій погляд, документ — концепцію змін до Конституції, які можна було б розглянути, звісно, з поправками, нюансами, з певними компромісами. Це можна зробити, якщо є політична воля. Але з досвіду очевидно, що будь-яка конституційна комісія, створена у ВР, так само, як Конституційна рада при Ющенку і Конституційна асамблея при Януковичі, нездатна підготувати текст змін до Конституції. Для цього потрібно створення відносно великої робочої групи, яка підготувала б цей текст на основі політичних компромісів. Тоді в порядку, передбаченому самою Конституцією, можна було б прийняти у ВР цей проект. Але я дуже сумніваюся, що це можливо з нинішньою Верховною Радою.

Сергій Головатий:

— На моє глибоке переконання, те, що з'явилося у 1996 році як Конституція виявилося найміцнішим знаряддям захисту української державності. Вона була прийнята у легітимний, демократичний спосіб — парламентським голосуванням. Тому й муляла Москві, яка у 1999 року зрозуміла, що щось в Україні йде не так, як їй би хотілося. Тоді у Білорусі Лукашенко вже провів свій референдум по Конституції, у Казахстані Назарбаєв провів свій - по двопалатному парламенту, а в Україні ще досі діяла ця Конституція. Тоді ж виникла ідея з її зміною, яка провалилася у Конституційному суді.

Але у 2004 році в очікуванні президента, який був явно не промосковським, треба було швидко змінювати Конституцію. І це зробили у нелегітимний спосіб депутати -- комуністи, соціалісти і СДПУ(о) Віктора Медведчука. Президента позбавили частини повноважень.

2010 року до влади приходить вже прокремлівський президент, і раптом Конституційний суд пригадує, що Конституція 2004 року була прийнята нелегітимно, і що Конституція 1996 року не така вже й погана, і повертає президентові величезні повноваження. Виникає диктатура, яку необхідно послабляти. Пригадують про Конституцію 2004 року і повертають її.

Нині ж питання Конституції з'являється на порядку денному за вимогою Кремля. Путін і Чуркін виходять на міжнародну арену і вимагають від України нової Конституції з федералізацією та другою державною мовою. Чому Москва наполягає на зміні Основного Закону? Виявляється, в нашій Конституції є щось таке, що дозволяє утримувати Україну в рамках державності. Насправді конституційний процес не містить якихось загроз, якщо, звісно, він не буде робитися під дудку Кремля.

Інституційно Конституція може відігравати свою роль, але люди до цього не готові, політики не готові. Коли воювали Ющенко і Тимошенко — це не була боротьба президента і прем'єр-міністра, не була війна інституцій, це була боротьба двох особистостей або, якщо хочете, Кремля з Ющенком.

Сьогодні частина України є окупованою, з російською юрисдикцією, а інша частина — Донеччина та Луганщина є lawless area (тобто, територією беззаконня), де немає ані українського, ані російського закону, не діють міліція та прокуратура. Чи є у такій страшній, складній ситуації конституційний процес актуальним? Під час війни найбільш нагальним є питання державності та хоча б умовної територіальної цілісності. У чинній Конституції усе це закладено: унітаризм, державна мова, непорушність кордонів, те, що не дозволяло забирати Крим, розташовувати Чорноморський флот РФ. Але ці інституційні засади не спрацювали.

Новий президент обіцяв повернути Крим, зберегти територіальну цілісність. Але як він це зробить, за допомогою кого або чого — парламетсько-президентської республіки, того парламенту, в якому засіли контрдержавницькі групи? Як президент може здійснювати відсіч агресії, не маючи повноважень? Як йому домовлятися з урядом?

Втім, якщо проаналізувати, як відбувалася зміна конституційного ладу (щоразу незаконно), то можна сказати, що зараз легітимною є лише Конституція 1996 року. Та сама Конституція, яка дає президентові сильні повноваження. Наразі конституційний процес недоречний. Усі зусилля держави і суспільства мають бути скеровані на забезпечення того інструментарію, який надасть президентові як голові держави і головнокомандувачу можливість оперативно реагувати на ситуацію.

Щодо ліквідації недоліків Конституції, думаю, можна скористатися методологією Європейського суду з прав людини. Пам'ятаєте, щоб уперше звернутися до цього суду, потрібно вичерпати усі можливі національні засоби? Давайте вичерпаємо усі можливі засоби вирішення питань на рівні простого закону без внесення змін до Конституції. Адже можна простими законами реформувати і судову систему, і місцеве самоврядування, і питання боротьби з корупцією. Якщо будуть вичерпані ці можливості, подальші дії стануть неможливими через протиріччя з чинною Конституцією, тоді й почнемо конституційний процес. Звісно, якщо для цього будуть сприятливі політичні умови, бо за наявності путінської Росії це неможливо.

Про це експерти повідомили на громадській дискусії “Конституційна реформа: сценарії проведення, ризики та загрози”. На жаль, у цій дискусії не взяли участь політики, народні депутати, які безпосередньо дотичні до конституційного процесу. Не було також представників Майдану, які прагнуть змін, проте не висувають конкретних пропозицій.