Адміністративна юрисдикція: сутність, критерії та межі

Хоча передові ідеї адміністративної юстиції в Україні практично й почали втілюватися ще 2005 року, а з роками темпи формування й розвитку цього демократичного інституту – лише нарощуватися, однак попри усі заходи неодмінними супутниками національного адміністративного судочинства лишалися численні теоретико-прикладні складнощі. Чи не найбільш обговорюваною і такою, що викликає гострі протиріччя у юридичній спільноті, є тема адміністративної юрисдикції, визначення природи спірних правовідносин, розмежування компетенції судів щодо розгляду і вирішення публічно-правових спорів.

Із початком роботи Верховного Суду 15 грудня 2017 року неподолані раніше виклики, серед яких і обґрунтування змісту адміністративної юрисдикції, лише загострилися, набули більш масштабних вимірів, у чергове викликали негативні наслідки свого існування.

Як і близько п’ятнадцяти років тому назад належного наукового обґрунтування й перевірки практикою потребують сутність, критерії та межі адміністративної юрисдикції. Пояснімо природу адміністративної юрисдикції та її критерії.

Принципово важливо, що усвідомлення, критичне сприйняття, дослідження та належне застосування цих критеріїв наслідком мають правильне визначення природи юридичного спору, обґрунтоване звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод, інтересів.

Статтею 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Очевидно, що такі спори розглядаються, зокрема, і адміністративними судами відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. Але розгляд та вирішення юридичних спорів ускладнює те, що такі спори мають не завжди очевидну галузеву природу. Коли ми говоримо про юридичний спір, то часто маємо справу з доволі неоднорідним та невизначеним правним явищем. І це пояснює ту обставину, що тема визначення адміністративної юрисдикції, відмежування її від інших юрисдикцій – господарської, кримінальної, цивільної – чи не найбільш дискусійною була, є нині, і очевидно ще тривалий час існуватиме.

Чимало правовідносин, які виникають у суспільстві, можуть мати «змішану» природу; поширеними є приватно-публічні правовідносини. Ці правовідносини виникають за участі носіїв різних повноважень – цивільних, господарських, адміністративних, кримінальних і кримінально-процесуальних, конституційних. Відносини, які ми намагаємося співвіднести із конкретною судовою юрисдикцією, можуть регулюватися декількома різними нормативними актами. Відносини виникають щодо різних об’єктів і з різних підстав. Все це – і суб’єкти, і норми права, і підстави виникнення цих суспільних відносин – обумовлює складнощі визначення конкретної судової юрисдикції.

Відповідно, ми не завжди однозначно можемо сказати, чи належить той чи інший спір до юрисдикції адміністративного суду. Але водночас національне законодавство передбачає, що за будь-яких обставин і умов належить визначити, де існує адміністративний спір, а де його немає.

Правильне визначення судової юрисдикції і природи (виду) правовідносин безпосередньо буде обумовлювати успішність, перспективність, повноту і дієвість захисту прав людини, яка звертається за захистом до суду.

Відповідальність щодо визначення судової юрисдикції, обґрунтованості віднесення тієї чи іншої справи до юрисдикції конкретного суду покладається саме на суди. Зокрема, Верховний Суд мав би сформувати свою практику таким чином, щоб суспільство, учасники правовідносин, сторони, інші суди розуміли за якими критеріями (показниками) ми можемо відносити ті чи інші спори до адміністративної юрисдикції.

На підставі критичного аналізу положень адміністративно-правових відносин, загального адміністративного права, національного законодавства, висновків юридичної науки і методології слід запропонувати п’ять критеріїв, на підставі яких спори можна визнати такими, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Доцільність і дієвість критеріїв адміністративної юрисдикції достоту доводиться і перевірена практикою – діяльністю суб’єктів публічної адміністрації, судовою практикою.

Почергово дослідимо критерії адміністративної юрисдикції.

Першим критеріємадміністративної юрисдикції є суб’єкт владних повноважень, присутній у суспільних відносинах спірного характеру.

Щодо суб’єкта владних повноважень як критерія адміністративної юрисдикції варто зробити кілька застережень.

Перше стосується того, що цивільним законодавством суб’єкти владних повноважень наділені цивільними повноваженнями. Вони можуть бути учасниками приватних правовідносин. У разі якщо суб’єкт владних повноважень є учасником договору купівлі-продажу, то очевидно, що такі відносини не будуть адміністративно-правовими, а спір, який виникне із таких правовідносин, розглядатиметься і вирішуватиметься за правилами Цивільного процесуального кодексу України. Лише реалізація суб’єктом владних повноважень його адміністративних повноважень, застосування ним на підставі цих повноважень інструментів діяльності (нормативних актів, адміністративних актів, адміністративних договорів) викликатимуть формування адміністративно-правових відносин.

Друге застереження таке, що незначна кількість адміністративно-правових відносин виникає без участі суб’єкта владних повноважень. Судова практика знає справи, пов’язані із доступом до публічної інформації, де її розпорядниками можуть бути фізичні або юридичні особи приватного права. У таких правовідносинах одні їх учасники наділяються правом на запитувану інформацію, інші розпорядники публічної інформації (не обов’язково суб’єкти владних повноважень) обтяжені обов’язком таку інформацію поширювати. Це, зокрема, інформація про стан природнього навколишнього середовища. Такі правовідносини можуть утворюватися без участі суб’єкта владних повноважень.

Поняття суб’єкта владних повноважень, передбачене у п. 7 ст. 4 КАС України, законодавець сформулював дуже приблизно, лише перерахувавши тих, хто належить до суб’єктів владних повноважень. У цій нормі вказано, що такими суб’єктами є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові і службові особи. Втім, поза цим переліком суб’єктів, передбаченим у п. 7 ст. 4 КАС України, залишилось ще чимало інших носіїв публічних повноважень, які по своїй природі є суб’єктами владних повноважень. І коли виникає спір та слід визначити, чи має місце адміністративна юрисдикція, чи ні, учасники спірних правовідносин суд, сторони, адвокати не завжди однозначно, можуть сказати, що певне утворення є суб’єктом владних повноважень.

Вичерпний перелік суб’єктів владних повноважень можна представити такою універсальною класифікацією цих суб’єктів:

• суб’єкти владних повноважень, які мають юридичний статус – зокрема, органи державної влади, державні органи, органи місцевого самоврядування тощо;
• особи, які не мають статусу юридичної особи, колективні утворення – зокрема, медико-соціальні експертні комісії;
• індивідуальні суб’єкти владних повноважень – посадові і службові особи органів державної влади, державних органів, органів місцевого самоврядування.

Другий критерій адміністративної юрисдикції– адміністративно-правові відносини (публічно-правовівідносини). Якщо ми звернемо увагу на деякі норми КАС України (зокрема, статті 2, 4, 5, 19), то побачимо, що законодавець використовує поняття «правовідносини», «відносини», «публічні відносини». Очевидно, що для повноцінного функціонування і застосування адміністративної юстиції в Україні слід переконатися, що утворилися саме адміністративно-правові відносини.

Приблизний перелік таких відносин законодавець виклав у ст. 19 КАС України, який, однак, не охоплює всі об’єктивно існуючі та можливі адміністративно-правові відносини. Але такий опис не позначає всі існуючі адміністративно-правові відносини. Загалом правовідносини є адміністративними, якщо вони регулюються нормами адміністративного права. Якщо конфлікт виникає, слід знайти закон (нормативний акт), який регулює ці суспільні відносини. Варто пам’ятати, що норма адміністративного права може бути імперативною, зобов’язуючою, примусовою, забороняючою. Прикладом такої норми є, зокрема, ч. 1 ст. 11 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» – «Державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав».

Крім цього, норма є адміністративною, якщо нею передбачена певна монополія представника публічної влади на ту чи іншу активність й не передбачена жодна альтернатива, а лише визначений певний вид поведінки суб’єкта. Наприклад, норми пенсійного законодавства передбачають, що для визначення, перерахунку і встановлення пенсії належить звернутися винятково до органів Пенсійного фонду України. Характерними нормами адміністративного права, для прикладу, є також норми Податкового кодексу України, норми законів про проходження публічної служби тощо.

Що стосується самих адміністративно-правових відносин, то, по-перше, це ті відносини, які виникають з ініціативи фізичних, юридичних осіб, які звертаються до суб’єкта владних повноважень для реалізації своїх прав, свобод або інтересів. Людина, громадянин звертається до суб’єкта владних повноважень, щоб реалізувати ті права, які гарантовані у Розділі 2 «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» Конституції України. Конституційне право завжди реалізується через адміністративну процедуру, через звернення особи до суб’єкта владних повноважень. Це один з найпоширеніших видів адміністративно-правових відносин, і через цей вид адміністративно-правових відносин також проявляється призначення держави, державних органів у суспільстві – «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» (ст. 3 Конституції України).

Держава покликана забезпечувати права людини, громадянина і саме у забезпеченні прав людини суб’єктами владних повноважень полягає призначення самого адміністративного права. Наголошую, що адміністративне право – це не лише притягнення до адміністративної відповідальності чи здійснення владних управлінських функцій, але й діяльність уповноважених представників держави, яка спрямована на створення умов, у яких людина може належним чином реалізувати свої права, передбачені Конституцією України.

Другий вид адміністративно-правових відносин виникає за волею суб’єкта владних повноважень. Через ці відносини реалізуються втручальні процедури, які виникають у зв’язку із необхідністю реалізації суб’єктом владних повноважень обов’язків, передбачених для нього законодавством.

Наприклад, Державна служба України з надзвичайних ситуацій організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб’єктами господарювання (підпункт 39 п. 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій).

Тому здійснення перевірок представниками служби з надзвичайних ситуацій обумовлює виникнення другого виду адміністративно-правових відносин – відносин, які утворюються за волевиявленням цієї служби.

Слід наголосити, що адміністративно-правові відносини, які виникають за волевиявленням суб’єкта владних повноважень утворюються також і під час проведення податкових, фінансових й інших перевірок.

Отже цей вид правовідносин – адміністративно-правові відносини, які виникають за волевиявленням суб’єкта владних повноважень – утворюється у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень таких функцій державного управління (публічно-владних управлінських функцій), як прогнозування, планування, облік, організація (утворення), контроль (нагляд).

Третій вид адміністративно-правових відносин – відносини, які виникають винятково за участю суб’єктів владних повноважень у зв’язку із їхньою взаємодією. Оцінюючи цей вид правовідносин, маємо виходити з того, що сама по собі діяльність представників публічної влади (державного апарату, суб’єктів цього апарату), крім інших видів їх публічно-правової діяльності (конституційно-правової, кримінально-правової, процесуальної), також є адміністративно-правовою. Цей вид адміністративно-правових відносин виникає, коли двоє й більше таких суб’єктів обмінюються інформацією, обопільно реалізують свої права і обов’язки, щоб виконувати свої завдання.

Адміністративно-правові відносини, які виникають винятково за участю суб’єктів владних повноважень у зв’язку із їхньою взаємодією слід сприймати диференційовано, оскільки об’єктивно існують зовнішні і внутрішні адміністративно-правові відносини взаємодії.

Зовнішні адміністративно-правові відносини взаємодії утворюються, коли між собою взаємодіють два і більше суб’єкти владних повноважень. Наприклад, протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття Рішенням статусу остаточного Орган представництва (Орган представництва – Міністерство юстиції України) надсилає стислий виклад Рішення Стягувачеві, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, всім державним органам, посадовим особам та іншим суб'єктам, безпосередньо причетним до справи, за якою постановлено Рішення (ст. 5 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»).

Крім цих зовнішніх відносин, існують інші, так звані «внутрішні» правовідносини. Будь-який орган (суд, міністерство, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) має внутрішні структурні утворення – секретаріат, апарат, відділи тощо, які обмінюються між собою інформацією, готують проекти документів, виготовляють проекти актів, тобто забезпечують повноцінне функціонування такого органу. Прикладом цього виду адміністративно-правових відносин є відносини щодо обробки відомостей про платників податків, коли ця інформація обробляється всередині самого податкового органу, і за результатами такої обробки, збереження інформації можуть бути призначені та проведені податкові перевірки.

Наприклад, підрозділ інформатизації та обліку платників податків у день отримання від уповноваженої особи або управителя майном заяви за ф. № 1-ОПП та відповідних документів передає їх до підрозділу оподаткування юридичних осіб для надання висновку щодо поширення особливостей податкового обліку та оподаткування, визначених п. 153.14 ст. 153 розділу III ПК України (для договорів про спільну діяльність) або підпунктом 153.13.10 п. 153.13 ст. 153 розділу III ПК України (для договорів управління майном). Висновок підписується начальником підрозділу оподаткування юридичних осіб та не пізніше наступного робочого дня з дня подання заяви за ф. № 1-ОПП надається до підрозділу інформатизації та обліку платників податків (підпункт 1.1.1. Наказу Державної податкової служби України від 1 серпня 2012 року № 671 «Про затвердження Порядку взаємодії між структурними підрозділами органів ДПС з питань реєстрації та обліку платників податків»).

Охарактеризувавши сутність і види адміністративно-правових відносин, які виникають винятково за участю суб’єктів владних повноважень у зв’язку з їхньою взаємодією, обов’язково маємо звернути увагу на принципово-практичне значення таких правовідносин і їх видів.

Усвідомлювати існування адміністративно-правових відносин, які виникають винятково за участю суб’єктів владних повноважень у зв’язку із їхньою взаємодією й розділяти їх на зовнішні і внутрішні правовідносини важливо з таких причин.

По-перше, ці, та й інші також, адміністративно-правові відносини є підставою звернення до суду. Так у статтях 2, 5 КАС України передбачено, що адміністративний суд вирішує спори у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень суб’єктів владних повноважень.

По-друге, адміністративним судом вирішуватимуться спори у сфері публічно-правових відносин за позовом суб’єкта, який є учасником таких правовідносин.

Тому відсутність адміністративно-правових відносин (публічно-правових відносин) або ж відсутність у цих відносинах позивача унеможливлюють обґрунтованість звернення до адміністративного суду й вирішення ним спору. Із позовом до адміністративного суду не може звернутися суб’єкт, який не перебував (не перебуває) у спірних правовідносинах. Тому якщо відсутні адміністративно-правові відносини чи суб’єкт, який подав позов, у них не перебував, то, як наслідок, адміністративне судочинство не здійснюватиметься.

Із аналізу другого критерію адміністративної юрисдикції (адміністративно-правових відносин) слід зробити принциповий загальний висновок: якщо особа, яка подала позов,  не є учасником адміністративно-правових відносин або вона оскаржує «внутрішні» правовідносини, то її суб’єктивні права не порушуються. Відповідно, особа не має достатньо обґрунтованих фактичних і законодавчих підстав й не може оскаржувати ухвалені у межах цих правовідносин рішення, вчинені дії, допущену бездіяльність, які жодним чином не поширюють їх юридичну силу на таку особу, не обумовлюють настання для неї юридично значущих наслідків.

Третій критерій адміністративної юрисдикції – це застосування суб’єктами владних повноважень інструментів діяльності публічної адміністрації.

Будь-який суб’єкт владних повноважень, представник публічної влади діє офіційно на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені законом. Таким способом є його певний інструмент. Поняття «інструмент» є науковим і теоретичним, але використовується для узагальненого позначення усіх тих проявів повноважень суб’єкта владних повноважень, які можуть бути.

Мова йде про такі інструменти діяльності, як нормативні акти, адміністративні акти, адміністративні договори, акти планування, акти дії, і приватноправові інструменти діяльності, у сучасній науці адміністративного права натепер описані й систематизовані. Але у законодавстві, навіть у КАС України, у практиці ці всі інструменти повноцінно і щоденно застосовуються.

Розуміти сутність, призначення, особливості інструментів, якими користуються суб’єкти владних повноважень, для адміністративних судів принципово, оскільки вони мають свої особливості й можуть бути схожими один на одного. До цього переліку інструментів діяльності іноді «долучаються» юридично нейтральні документи – інформаційні листи, повідомлення, певні акти, протоколи, які, через свою нейтральність, неможливість викликати певні юридичні наслідки, не можуть вважатися цими інструментами.

Оскільки не всі дії, прояви активності суб’єкта владних повноважень викликають певні зміни в правах і обов’язках, то ці юридично нейтральні документи не можуть бути оскаржені; їх оскарження є нераціональним. Втім, у провадженні адміністративних судів оскарження таких юридично нейтральних документів дуже багато. І це ускладнює правозастосування, створює додаткове навантаження на адміністративні суди, і, зрештою, самі учасники правовідносин, оскаржуючи такі юридично нейтральні документи, віддаляються від своєї основної мети оскарження саме інструменту, яким і було безпосередньо порушено їхнє право або свободу.

Четвертий критерій адміністративної юрисдикції – це сфера діяльності суб’єкта владних повноважень, яка представлена у вигляді публічного адміністрування (або інакше – сукупність певного виду правовідносин у яких суб’єкт владних повноважень, фізичні (юридичні) особи здійснюють повноваження).

Інакше публічне адміністрування можна також пояснити як адміністративну процедуру, середовище, у якому суб’єкт владних повноважень реалізує свою адміністративну компетенцію.

Ми можемо говорити, що існує сприяюче публічне адміністрування, коли реалізація компетенцій суб’єкта владних повноважень викликана потребами фізичної або юридичної особи і націлена на те, щоб ці потреби задовольнити або створити умови для задоволення таких потреб.

Таке сприяюче публічне адміністрування може бути розглянуте на прикладі діяльності Центру з надання адміністративних послуг. Наприклад, ми можемо реалізувати наше право власності на об’єкт нерухомості, зареєструвавши нерухомість.

Через звернення до державної міграційної служби через адміністративну процедуру отримання закордонного паспорта ми реалізуємо право на свободу пересування за межі України по всьому світові.

Інша сфера прояву активності суб’єкта владних повноважень – втручальне публічне адміністрування, яке викликається ініціативою самого суб’єкта владних повноважень через потребу реалізувати ним свої обов’язки. Для прикладу, таке втручальне адміністрування реалізується поліцією, яка відповідно до приписів пунктів 1, 11, ч. 1 ст. 23 Закону України «Про національну поліцію» здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень, регулює дорожній рух та здійснює контроль за дотриманням Правил дорожнього руху його учасниками та за правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі.

П’ятий критерій адміністративної юрисдикції полягає у тому, що спірні відносини регулюються нормами адміністративного права. Через наявність або відсутність таких норми дуже швидко і просто зробити висновок, чи є спірні правовідносини адміністративними.

Варто зауважили, що нормативні акти (кодекси, закони, підзаконні акти), якими регулюються суспільні відносини, за своєю природою можуть бути: 1) адміністративними, 2) мати змішану природу, містити і норми адміністративного права і норми приватного права.

Так, Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» містить у собі норми адміністративного права – чіткі вказівки, приписи, яким має коритися будь-який учасник суспільних відносин, фізична, юридична особа, які бажають зареєструвати нерухоме майно. Зокрема, під час подання заяви про державну реєстрацію прав заявник зобов’язаний повідомити державного реєстратора про наявність встановлених законом обтяжень речових прав на нерухоме майно (ч. 7 ст. 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

Натомість, нормативним актом, який вміщує у собі і норми адміністративного права, і норми приватного (цивільного) права,  є Земельний кодекс України, де, зокрема, планування використання земель регулюються нормами адміністративного права (статті 177–180), а право власності на земельну ділянку – нормами цивільного права (статті 78–91).

Завершуючи аналіз цих критеріїв, необхідно ще раз наголосити на тому, що висновок про належність юридичного спору до адміністративної юрисдикції можна зробити тільки тоді, коли у змісті цього спору будуть присутні всі названі п’ять критеріїв:

1. суб’єкт владних повноважень;
2. адміністративно-правові відносини;
3. застосування суб’єктами владних повноважень інструментів діяльності публічної адміністрації;
4. сфера діяльності суб’єкта владних повноважень, яка представлена у вигляді публічного адміністрування;
5. спірні відносини регулюються нормами адміністративного права з урахуванням застережень щодо особливостей суб’єктів владних повноважень та щодо адміністративно-правових відносин.

Якщо, принаймні, одного з цих критеріїв не буде, то ми сміливо можемо робити висновок про відсутність адміністративної юрисдикції.