Публічна влада як критерій адміністративної юрисдикції

Проявів публічної влади багато і вони різні, тому для успішного звернення до адміністративного суду із позовом слід правильно визначити, чи відбулося порушення суб’єктивного права саме представником публічної влади.

Завдання адміністративних судів полягає у перевірці законності і обґрунтованості будь-яких проявів публічної влади, які мають адміністративно-правову природу. За загальним правилом юрисдикція адміністративних судів не поширюється на юридичні спори, у яких відсутні суб’єкти публічної влади. Чи не єдиним винятком із правила про здійснення судового контролю адміністративними судами за суб’єктами владних повноважень є адміністративно-правові відносини за відсутності суб’єктів владних повноважень, за участю лише фізичних чи юридичних осіб.

Насамперед маємо з’ясувати що ж таке публічна влада? Вона характеризується можливістю впливати на поведінку людей, ухвалюючи відповідне рішення, вчиняючи діяльність або досягати прогнозованого стану суспільних відносин. Вольове рішення представника публічної влади поширюється на людей, проявляється у розпорядженні об’єктами матеріального світу. Наприклад, наказ про звільнення з публічної служби, адміністративний акт про розпорядження корисними копалинами, земельними ділянками, грошовими активами, майновими комплексами, об’єктами публічного майна тощо.

У Кодексі адміністративного судочинства України представники публічної влади визначені як суб’єкти владних повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4). З огляду на ту обставину, що поняття «суб’єкт владних повноважень», передбачене Кодексом адміністративного судочинства України, недостатньо досконале й оціночне за своєю суттю, іноді із цим суб’єктом безпідставно ототожнюють учасників суспільних відносин, які не є носіями публічної влади. І навпаки, – маємо чітко розуміти, хто такий цей суб’єкт, чим характеризується влада, коли влада є публічною і у яких саме суб’єктах ця публічна влада уособлюється.

Існує декілька видів суб’єктів владних повноважень-представників публічної влади. Такими суб’єктами є, зокрема, органи державної влади, державні органи (Служба безпеки України, Центральна виборча комісія, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, національні комісії на ринку природних монополій тощо), органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування (статті 6, 19, 75, 113, 118, 124, 125 Конституції України, пункт 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України) тощо.

Особливим представником публічної влади є Національний банк України, який хоча й не знаходиться у системі органів державної влади, державних органів, але за законом «Про Національний банк України» є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління (ст. 2). В силу компетенції, статусу й тих інструментів, які ним застосовуються, Національний банк України слід визнати суб’єктом публічної влади попри те, що його основною функцією є забезпечення стабільності грошової одиниці України (стаття 6 Закону України «Про Національний банк України»).

Представниками публічної влади також є Верховна Рада Автономної республіки Крим, Рада міністрів Автономної республіки Крим, міністерства і республіканські комітети, які передбачені Конституцією Автономної Республіки Крим.

Представником публічної влади є також органи місцевого самоврядування, які чи найбільш наближені до населення, із якими виникає чимала кількість адміністративних спорів, що вирішуються адміністративними судами.

Іншим специфічним утворенням, створеним державою для виконання її функцій, є Фонд гарантування вкладів фізичних осіб. Це носій владних повноважень, оскільки держава законодавчо визначила обсяг компетенції, завдання і мету такого Фонду, наділила його владними повноваженнями розпоряджатися, приймати рішення на свій розсуд. Попри те, що це не державне утворення і такий Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом (статті 3, 4 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»), – його слід визнавати повноцінним суб’єктом владних повноважень.

Здійснення безпосереднього чи опосередкованого контролю державою за майном, об’єктами нерухомості, грошима – ще не означає, що держава у цих випадках діє як суб’єкт приватного права. Така діяльність держави, якщо вона заснована на приписах адміністративного законодавства із зовнішнім проявом адміністративної компетенції, завжди є адміністративною. І у цій діяльності проявляється публічна влада.

Отже всі перелічені суб’єкти владних повноважень уособлюють публічну владу в Україні.

Водночас слід звернути увагу на три об’єктивні обставини.

По-перше, перелік суб’єктів владних повноважень, вказаних у пункті 7 частині 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, не є вичерпним, оскільки в адміністративно-правові відносини можуть вступати й інші суб’єкти владних повноважень, не передбачені цією нормою. Наприклад, такими суб’єктами владних повноважень є військова частина, митниця, прикордонний загін тощо. Тож, очевидно, що норми Кодексу адміністративного судочинства України, іншого національного законодавства визначають організаційно-правову форму, правовий статус й інших суб’єктів владних повноважень. Такими суб’єктами, для прикладу, є Національна комісія з реабілітації (пункт 13 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України), органи охорони державного кордону Державної прикордонної служби України (стаття 10 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»).

По-друге, здійснення функцій публічної влади, крім суб’єктів владних повноважень, може бути делеговано іншим суб’єктам, зокрема, представникам самоврядних професій. Держава може делегувати свої публічні повноваження самоврядним структурам, уповноваженим суб’єктам, які частково виконуватимуть ці функції за вказівкою держави. Існує значна кількість таких уповноважених суб’єктів, якими є представники самоврядних професій – нотаріуси, адвокати, арбітражні керуючі, представники митних брокерів, аудитори тощо.

Як носіїв певного обсягу публічних повноважень необхідно виокремити й організації цих самоврядних професій, які забезпечують їх належне функціонування, дбають про кваліфікацію, дисципліну. Такими організаціями, зокрема, є – Аудиторська палата України, Нотаріальна палата України, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатів тощо.

По-третє, суб’єкти владних повноважень, здійснюючи повноваження, передбачені нормами Цивільного кодексу України (статті 2, 167-173), є учасниками приватно-правових відносин. Очевидно, що на такі відносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється. Оцінка природи норми права й спірних правовідносин у підсумку дозволяють зробити правильний висновок, чи реалізовував суб’єкт владних повноважень публічні повноваження та чи належить спір до юрисдикції адміністративного суду.

Отже, публічна влада в Україні представлена розгалуженою системою суб’єктів владних повноважень, які різняться організаційно-правовою формою, обсягом повноважень та метою діяльності. Тому, для правильного й обґрунтованого висновку про суб’єкта владних повноважень і відмежування від нього утворень, які публічно-владних повноважень не здійснюють, варто запропонувати класифікацію суб’єктів владних повноважень.

Перша група – суб’єкти владних повноважень із статусом юридичної особи. Це вже згадані органи державної влади, державні органи, Національний банк України, фонди публічного права, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування тощо. Втім, слід наголосити, що із цими суб’єктами не все так однозначно. Всередині самого суб’єкта може утворюватися й інший представник публічної влади, наприклад, апарат або секретаріат органу державної влади, який у положенні буде визначений саме як юридична особа. Таким представником, наприклад, є Апарат Верховної Ради України (п.п. 1, 5 Положення про апарат Верховної Ради України). Такі організаційні утворення є повноцінними учасниками адміністративно-правових відносин, які можуть бути предметом перевірки в адміністративних судах.

Друга група – суб’єкти владних повноважень без статусу юридичної особи. Щоб краще зрозуміти, хто цей суб’єкт, варто звернутися до пункту 9 частини 1 статті 19 КАС України, у якому йдеться про різні конкурсні комісії. Наприклад, чимало адміністративних справ виникає з приводу висновків атестаційних комісій, медико-соціальних експертних комісій. Маю застерегти: цей законодавчий припис ще не означає, що будь-яке колективне утворення обов’язково буде суб’єктом владних повноважень. Коли йдеться про колективне утворення, його слід оцінювати з міркувань природи і зовнішніх проявів публічної влади.

Суб’єкти владних повноважень без статусу юридичної особи існують двох видів:

• організаційно самостійні суб’єкти владних повноважень без статусу юридичної особи – медико-соціальні експертні комісії;
• суб’єкти владних повноважень без статусу юридичної особи, які організаційно перебувають у структурі іншого суб’єкта владних повноважень – наприклад, Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя.

Третя група – індивідуальні (персоніфіковані) суб’єкти владних повноважень. Це конкретна людина – посадова, службова особа суб’єкта владних повноважень із статусом юридичної особи.

Таким суб’єктом владних повноважень може бути керівник (за винятком політичних посад) суб’єкта владних повноважень. Таким індивідуальним суб’єктом владних повноважень може бути керівник (за винятком політичних посад) органу державної влади, представники органів місцевого самоврядування, які перебувають на посадах.

Оцінюючи класифікацію суб’єктів владних повноважень, увагу належить приділити групі суб’єктів, які хоча і не є суб’єктами владних повноважень, але яким делеговані повноважень на здійснення публічно-владних повноважень. Такими суб’єктами є самоврядні професії, їх організації, які діють на підставі, у межах та у спосіб, які визначені адміністративним законодавством. Тобто, якщо приватний нотаріус діє відповідно до приписів Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», то він реалізує адміністративну компетенцію. Словосполучення «державна реєстрація» свідчить про адміністративно-правову природу активності самоврядного суб’єкта.

Отже, з метою правильного визначення належності юридичного спору саме до юрисдикції адміністративного суду, слід переконатися, що у спірних правовідносинах участь бере представник публічної влади, тобто – суб’єкт владних повноважень певного виду або суб’єкт делегованих повноважень (носій публічних повноважень), визначений законом (законодавством), який у таких правовідносинах здійснює адміністративні повноваження.