Закупочная революция: долой троллинг и да здравствует персональная ответственность за государственные закупки

Система бешеного принтера, запущенная в Верховной Раде, выдает невиданное доселе количество законов. Похоже, избиратели пропустили одну из серий «Слуги народа». Увы, но некоторые изменения — конституционные и законодательные — свидетельствуют о фактическом подчинении президенту всех силовых структур, начиная от Нацгвардии и заканчивая возможностью создания регуляторных органов. Есть и хорошая новость: в список законопроектов, попавших в разряд неотложных, вошел и документ под №1076 о государственных закупках. Полное его название — «О внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках» и некоторые другие законодательные акты Украины относительно усовершенствования публичных закупок».

По словам главы Государственной таможенной службы Максима Нефедова, этот законопроект учитывает важные инициативы по улучшению системы государственных закупок ProZorro, а его принятие станет «второй закупочной революцией». Документ, как заявляет Нефедов, меняет «все, что вам и нам наболело».

Итак, основные новшества.

Государственные закупки, а ну-ка, выходите из тени!

Одна из ключевых новелл документа — обязательность использования ProZorro при государственных закупках от 50 тыс. грн, по новой упрощенной процедуре. Новые правила игры касаются как товаров, так и работ и услуг.

Как обстоят дела сейчас? Государственные закупки на сумму 195–200 тыс. грн в нашей стране происходят аномально часто. Все дело в том, что, согласно действующему закону, при приобретении товаров или услуг на сумму от 50 до 200 тыс. грн заказчик может или провести так называемые допороговые закупки, или опубликовать отчет о закупке.

Из пояснительной записки к законопроекту можно ознакомиться со статистикой: сегодня надпороговые закупки составляют лишь 15% от общего числа, намного более популярные допороговые закупки — соответственно 85%. Среди допороговых большинство (69%) проходят без использования электронной системы государственных закупок — непрозрачно, с нарушением принципов осуществления закупок, определенных законом. Заказчики нередко попросту договариваются со «своими» поставщиками.

«Распорядители средств пытаются избежать надпороговой процедуры и поэтому делят закупки на мелкие лоты. Мотивацией может быть избежание конкурентной процедуры для работы со связанными лицами (коррупция). Также, возможно, процедура открытых торгов, которая по умолчанию используется почти всегда, является слишком дорогим, забюрократизированным и неудобным инструментом закупок, который не позволяет покупателю вовремя и на должном уровне удовлетворить свои (или общественности, для которой это предприятие или орган создает товары и услуги) потребности», — объясняет Алексей Грибановский, дата-аналитик Центра совершенствования закупок в Киевской школе экономики.

По подсчету Нефедова, принятие нового закона выведет из тени более 250 тыс. государственных закупок.

Государственные закупки: борьба с «обжалующим троллингом»

Недобросовестные участники торгов, пользуясь правом обжалования государственной закупки в Антимонопольном комитете, нередко искусственно затягивают проведение тендера и оказывают давление на заказчиков и своих конкурентов, склоняя их к антиконкурентным согласованным действиям. Проектом закона предусмотрены новые правила подачи жалобы и возвращения ее оплаты участнику.

Предполагается возможность внедрения дифференцированной платы за обжалование тендера в АМКУ постановлением правительства (рассчитывается в процентах от стоимости предмета закупки), проектом также предусматривается невозможность отозвать жалобу. Подробности пока неизвестны. «Размер платы, порядок осуществления платы и ее возвращения субъекту обжалования в случаях, предусмотренных настоящей статьей, определяется Кабинетом министров Украины», — говорится в проекте закона. Предполагается установить запрет на отмену тендера заказчиком (или признания его несостоявшимся) при рассмотрении жалобы на эту закупку.

Почему аномально низкая цена при государственных закупках — это плохо

Нарушения происходят на каждом этапе государственных закупок — начиная от процесса подготовки и заканчивая исполнением договоров. Казалось бы, более низкая цена — это ведь хорошо, но... Нередко случается, что участник процедуры закупки использует демпинг, чтобы победить в электронном аукционе. Затем через дополнительные соглашения фактически нивелирует его результаты. Такая уловка приводит к закупкам некачественных товаров и услуг или заставляет заказчика соглашаться на меньший объем.

Аномально низкая цена тендерного предложения — новый инструмент в электронной системе государственных закупок, широко применяемый в европейской практике. Для борьбы с демпингом законопроект предлагает автоматическое отклонение аномально низких ценовых предложений (которые более чем на 40% отличаются от средней цены предложения). На соответствующий риск обращается внимание заказчика, который должен получить обоснование от участника, предложившего аномально низкую цену, а в случае отсутствия обоснования или недостаточной аргументации отклонить данное тендерное предложение.

Работа над ошибками — у вас есть сутки

Значительная часть экономически выгодных тендерных предложений по государственным закупкам отклоняется заказчиками на основании несоответствия условиям тендерной документации. Для сохранения наилучшего ценового предложения в законопроекте предусмотрен механизм «24 часа». Участник имеет возможность исправить несоответствия в документах, обнаруженные после раскрытия тендерных предложений, — сделать это можно в течение одного рабочего дня.

Не только цена, но и экология

Законопроект изменил подход к критериям оценки тендерных предложений. При государственной закупке товаров, работ, услуг могут использоваться альтернативные критерии оценки. Кроме цены вводится понятие «стоимость жизненного цикла» — оно широко используется в европейской практике и помогает заказчику оценить дальнейшие затраты при эксплуатации предмета закупки.

Разработчики законопроекта о государственных закупках отмечают: «Установление заказчиком критерия «стоимость жизненного цикла» является полезным как для обеспечения эффективности осуществления закупок, так и для прозрачного расходования публичных средств, а также для соблюдения устойчивой защиты окружающей среды». Например, велик соблазн закупить вакцины с меньшим сроком годности, чем обычно. Такие препараты значительно дешевле, тут и экономия бюджетных средств. Да вот в случае неиспользования утилизация иммунологических препаратов (особенно живых вакцин) перекроет всю экономию.

Закупщики-профессионалы и персональная ответственность за государственные закупки

Среди кардинальных изменений законопроекта — отказ от тендерных комитетов и введение специалистов по публичным закупкам, которые имеют необходимые знания и навыки, получают оплату за свой труд и несут ответственность за результаты своей деятельности. Такой подход привычен для любой профессиональной деятельности, однако в сфере государственных закупок исторически сложилось по-другому.

Согласно исследованиям, большинство организаций-заказчиков не имеют отдельных специалистов или структурных подразделений, ответственных за осуществление закупочной деятельности. Подавляющее большинство опрошенных заказчиков подтвердили, что проведение закупок является дополнительной нагрузкой к основным должностным обязанностям работников, эта работа не оплачивается. Привлечь мотивированных и профессиональных специалистов в сфере государственных закупок в тендерный комитет — проблема. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: в феврале 2019 года был утвержден профессиональный стандарт «Специалист по публичным закупкам».

Законопроект предполагает введение персональной ответственности должностных лиц (в частности, руководителей органов) за нарушение законодательства в сфере государственных закупок: штраф от 2000 до 10 000 необлагаемых минимумов —34‒170 тыс. грн.

Государственные закупки — быть ли революции

Наверное, о важности государственных закупок и необходимости эффективного функционирования этого механизма можно не говорить. Это качество нашей жизни. Многое из того, что нас окружает, — результат публичных закупок: дороги, кареты скорой помощи, состояние школ и больниц, лекарственные препараты, вакцины… В Украине эта сфера у подавляющего большинства граждан ассоциируется с проблемами и коррупцией. Мы часто слышим о закупке товаров по завышенным ценам, недопущении к торгам кого-то из участников, заговорах, дискриминации, тендерном троллинге…

К сожалению, мы не удивляемся новостям о задержках проведения государственных закупок и поставок таких важных вещей, как лекарства. А закупки лекарственных препаратов для Украины «международными руками» (с помощью специализированных международных организаций), громко нареченные на старте вакциной от коррупции, дали тяжелые осложнения в виде разгромных аудитов Счетной палаты и обращения в правоохранительные органы.

Ежегодно государство тратит около 250 млрд грн на публичные закупки товаров или услуг. 50 млрд грн — именно столько теряют в год налогоплательщики, по подсчетам экспертов, из-за коррупции и банальной неэффективности проведения закупок. Принятие новой редакции закона «О публичных закупках» является долгожданным со стороны как заказчиков, так и участников.

Разработчики документа говорят, что предложенные изменения направлены на гармонизацию законодательства в сфере государственных закупок до евростандартов и усовершенствуют существующую практику. Революция вряд ли случится, а вот повышения уровня эффективности закупок можно ожидать. Но только в том случае, если те, от кого это зависит, вспомнят, что закупки страны — лакмусовая бумажка эффективности правительства, коррупции, а качественные и доступные лекарства — это вопрос национальной безопасности.