Земельная реформа: подводные камни и трудности становления рынка земли в Украине

Одним из ключевых законопроектов, которые, возможно, будут рассматриваться парламентом на нынешней пленарной неделе, станет проект закона №2178 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения». Хотя в Раде зарегистрированы 11 законопроектов, так или иначе касающихся земельной реформы, предпочтение, скорее всего, будет отдано кабминовскому документу. А учитывая то, что в парламенте сейчас голосует послушное монобольшинство, вопрос можно считать практически решенным.

Однако сам по себе законопроект о земельной реформе вполне неплох.

Земельная реформа: главные изменения

Основное в проекте закона о земельной реформе — правки, которые необходимо внести в ст. 130 Земельного кодекса Украины. Цитируем:

«Приобретать право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения могут:

а) граждане Украины;

б) юридические лица, созданные по законодательству Украины;

в) территориальные общины;

г) государство.

Иностранцы и лица без гражданства могут приобретать право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения в порядке наследования по закону, но обязаны осуществить их отчуждение в течение одного года со дня приобретения права собственности».

Общая площадь, отпускаемая «в одни руки» согласно земельной реформе, тоже ограничена и не должна превышать 15% сельскохозяйственных земель области (или Республики Крым) и 0,5% всех сельскохозяйственных земель Украины.

Если законопроект о земельной реформе будет принят, рынок земли сельскохозяйственного назначения, с открытием которого тянули без малого двадцать лет, наконец заработает.

Земельная реформа: заставят ли фермеров выкупать землю?

Некоторые вопросы вызывает п. 61, который законопроект о земельной реформе предполагает внести в ст. 130 Земельного кодекса: «Граждане, которым принадлежит право постоянного пользования, право пожизненного наследуемого владения земельными участками государственной и коммунальной собственности, предназначенными для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, имеют право на выкуп таких земельных участков в собственность с рассрочкой платежа до пяти лет по цене, равной нормативной денежной оценке таких земельных участков без проведения земельных торгов».

Приходилось читать о том, что фермеров после земельной реформы якобы заставят выкупать свои паи. Однако здесь речь идет именно о так называемых огородах, которые, например, принадлежат территориальной общине села. Эти огороды могут находиться в долгосрочном пользовании жителей села, и теперь они будут иметь право выкупить их с рассрочкой до пяти лет. Другое дело, что законопроект все-таки оставляет вопросы: не заставят ли фермеров действительно выкупать паи под тем предлогом, что на руках у них есть только оформленные сертификаты на пай, а не государственный акт о праве собственности?

Земельная реформа: зачем дискриминировать иностранцев?

Еще немного о потенциальных покупателях. Итак, законопроект о земельной реформе предполагает полностью отрезать иностранных покупателей от украинского рынка земли. Но это не точно. Во всяком случае, на одной из пресс-конференций нынешний премьер Алексей Гончарук сказал, что не исключает участия иностранцев: «Если сейчас ограничить и не предоставить никакого юридического инструмента для защиты подобных людей, это будет выглядеть так, словно Украина выгоняет иностранных инвесторов. Лично для меня это неприемлемая история».

И с ним можно согласиться. Хотя бы еще и потому, что, извините за доморощенный марксизм, труд и капитал не имеют национальности. Фермеру, у которого агрогигант арендует участок за копейки, все равно, как фамилия генерального директора — Сидорчук, Смит или Штангенциркуль. Тем временем в Украине трудятся около тысячи иностранцев — мелких и средних фермеров, которые разводят коз и коров, делают сыр, выращивают помидоры и цветы. Если такой фермер, родом откуда-нибудь из Голландии или Швейцарии, выкупит несколько гектаров под свое хозяйство, национальной безопасности Украины он никакого ущерба не нанесет. Как показывает опыт стран, где рынок земли полностью открыт, от таких покупателей земли стране одна только польза.

Трудности первых лет земельной реформы

Самые большие сложности после открытия рынка и начала земельной реформы будут с определением стоимости участков. Это крайне важно и для тех, кто не собирается продавать свой пай, — ведь от рыночной стоимости напрямую зависит стоимость аренды, и с установлением честного рынка земли с владельцем пая арендаторы уже не смогут рассчитываться тремя ведрами постного масла или несколькими мешками зерна в год.

Но стоимость земли зависит от множества факторов. Недавно, например, Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства анонсировало проект по мониторингу качества почв. Этим займутся сразу несколько исследовательских институтов. Проблема в том, что Украина сегодня, к сожалению, находится в так называемой зоне рискового земледелия, когда из земли выжимают ресурс по максимуму, ориентируясь лишь на сиюминутную прибыль. (Популярные кукуруза, подсолнечник и рапс, например, сильно истощают почвы, вымывая из них минералы и микроэлементы. Глядя на весело желтеющее поле цветущего рапса, вспомните, что земле нужны затем 4‒6 лет, чтобы полностью восстановиться после сбора урожая.)

Еще один фактор риска — путаница данных кадастра, которая продолжается уже не одно десятилетие (и которая очень выгодна тем, кто зарабатывает на теневом рынке земли).

Дальше идет проблема чересполосицы. 2‒5 га — это, по меркам агрохозяйства, маленькая площадь. Поэтому инвесторы, заинтересованные в выкупе солидных площадей, на первых порах столкнутся с тем, что, скажем, у поля, на которое они положили глаз, может оказаться сразу несколько десятков собственников, и далеко не все из них будут согласны продать свой пай.

Наконец, как именно технически будут осуществляться продажи после начала земельной реформы? Через систему ProZorro? Через специальную площадку, созданную под открытие рынка земли?

Все эти моменты внесут некоторый сумбур в работу рынка и, возможно даже, на первых порах отпугнут крупных инвесторов. Но все это болезни роста, и они вполне преодолимы.

В любом случае вывод один: рынок земли сельскохозяйственного назначения нужно открывать и земельную реформу проводить. Так считает и наш постоянный эксперт Надежда Ивашкова, управляющий партнер адвокатского объединения «Ивашкова, Купченко и партнеры»:

— Законопроект об обороте земель сельхозназначения не только созрел, но и перезрел, а протесты, направленные против его принятия, — разновидность популистских лозунгов.

Земельная реформа в Украине началась не вчера: еще 15 марта 1991 года постановлением Верховной Рады №563 все земли Украинской ССР были объявлены объектом реформы. В 1992 году темпы этой реформы были признаны неудовлетворительными, и постановлением №2200 Верховная Рада решила процесс ускорить, в том числе путем скорейшей передачи государственных земель сельхозназначения коллективным сельскохозяйственным предприятиям (КСП). Местным советам было также поручено обеспечить передачу в частную собственность граждан земель для садоводства, ведения личного хозяйства и крестьянско-фермерского хозяйства.

Но основная масса сельскохозяйственных земель попала в частные руки позже, после 1995 года, когда президент Леонид Кучма (действующий на тот момент на основании Конституционного договора с Верховной Радой, так как Конституция Украины 1996 года еще не была принята) издал указ о паевании земель, переданных в коллективную собственность сельскохозяйственным предприятиям.

Вот эти земельные паи, как разновидность приватизации некогда (в период СССР) государственных земель, и получили в собственность члены коллективных сельхозпредприятий (в том числе созданных на базе совхозов) — как работающие, так и пенсионеры. После достаточно быстрого перехода значительной части государственных сельхозземель в частные руки земельная реформа застопорилась.

Земельный кодекс 2001 года в своих переходных положениях предусмотрел «временные» ограничения в распоряжении собственниками своими землями, которые в течение времени становились все более серьезными и длительными. Законодателя образца 2001 года очень легко понять, так как «дикий» рынок просто разорил бы крестьян, а для создания рынка цивилизованного нужно продумать довольно много правил и внедрить механизмы контроля за их исполнением. Но годы шли, а ничего не менялось. «Временный» мораторий на оборот сельскохозяйственных земель все продлевался и продлевался, и в настоящее время его граница определена как «до вступления в силу закона об обороте сельхозземель, но не раньше, чем до 1 января 2020 года».

Сегодня ты можешь получить земельный пай или земельный участок от бабушки в наследство, но даже если ты — стопроцентный городской житель, ты не можешь его продать. Если это и право собственности, то сугубо номинальное, не полное. Право собственности должно включать в себя право распоряжения имуществом, в том числе право продажи. К такому же выводу пришел и Европейский суд по правам человека в своем пилотном решении по земельному мораторию в Украине — в деле «Зеленчук и Цицюра против Украины».

В решении от 22 мая 2018 года ЕСПЧ, в частности, указал, что из-за многократных продлений моратория «права собственности заявителей стали ненадежными и перестали быть неотъемлемыми». При этом нельзя сказать, что рынка земли в Украине нет вообще. Просто это рынок долгосрочной аренды, в большинстве случаев куда более выгодный арендаторам, чем арендодателям.

Законопроект №2178 о земельной реформе, поданный премьер-министром Гончаруком, предусматривает некоторые ограничения, призванные предотвратить монополию на владение землей. Также предусмотрены льготные условия покупки земли для тех, кто уже ей владеет на ином имущественном праве.

Основные претензии к законопроекту Гончарука относятся к тому, что рынок земли планируется открыть и для компаний с учредителями-нерезидентами, при условии, что компания зарегистрирована по законам Украины и в Украине будет платить налоги. На сегодня есть информация об альтернативном законопроекте об обороте земель, который предлагает отложить приход иностранных компаний на несколько лет, а также предусматривает чуть меньший размер максимальной площади земли в собственности у одного лица.

На самом деле ключевое значение имеют даже не эти нюансы, а совсем другие правовые нормы. Так, первоочередной задачей государства мне представляется обеспечение честности при нормативной оценке земли, чтобы покупатели земельных участков платили продавцам реальную цену. А также обеспечение строгого контроля за целевым использованием земли, бережным к ней отношением, соблюдением законодательства, направленного на сохранение плодородия почв, и экологического законодательства.