Государственные предприятия — как ими должен управлять учредитель?

В 2019 году президент Украины был избран на волне стремлений большинства граждан нашей страны к изменениям, в частности к изменениям в экономике, направленным на рост благосостояния народа. Прошел год. К сожалению, большинство надежд не оправдались. Причин много, среди них — всколыхнувшая весь мир пандемия и нарастание мирового экономического кризиса. Однако не только объективные, но и субъективные, главным образом управленческие факторы, в частности, усиливающаяся дезорганизация государственного аппарата управления, хаотичность многих управленческих решений, отсутствие последовательной экономической стратегии и вопиющая нехватка в органах власти профессиональных кадров, сыграли определяющую роль. В этом контексте очень важным является вопрос функционирования государственных предприятий.

Продолжает углубляться пропасть между подавляющим большинством граждан и относительно небольшой группой людей, состояние которых стремительно увеличивается. Не призываю к принципу «все забрать и поделить», но растущее неравенство чревато для страны очень неприятными социальными потрясениями. Что делать?

Этот вопрос поднимают и в других странах. Растет шквал критики идей либертарианства, поиск равновесия между идеями обогащения и социального партнерства, оптимального уровня присутствия государства — государственных рычагов воздействия на экономику. Речь идет о постепенном расширении и внедрении идей «социальной экономики» в деятельность всех сегментов и видов бизнеса, в частности крупного. Рассмотрим, что это такое.

Социальная экономика и государственные предприятия

Целью социальной экономики является достижение общественного прогресса через деятельность организаций и предприятий. Главная идея — это приоритет потребностей общества и человека над капиталом. Именно этим должен руководствоваться бизнес, прежде всего государственные предприятия.

На сайте Европейской комиссии (Social economy in the EU) указано, что значительная часть европейской экономики настроена на получение прибыли для всех людей, а не только инвесторов или владельцев бизнеса.

Более 11 млн человек, то есть около 6% всех работающих в ЕС, заняты на предприятиях социальной экономики. Опорой социальной экономики является микро, малые и средние предприятия. Но идеи социальной экономики все больше используются и в работе крупных, в том числе транснациональных компаний.

Например, норвежская компания Equinor во внутреннем документе Equinor book широко освещает свою социальную ответственность. В итальянской ENI социальные проекты указаны в долгосрочных планах и стратегиях компании (Long-terms plans, Company's strategies). На государственном предприятии Qatar Petroleum (Катар) делается упор на приверженность компании социальным ценностям, Shell (Нидерланды — Великобритания) указывает на социальные приоритеты в своей деятельности. Представляя в мае 2019 года Corporate Responsibility Report — отчет Chevron Corporation (США) за 2018 год, председатель правления компании отметил, что «...наша работа помогает миллиардам людей достичь лучшего уровня жизни, доступа к образованию, ...социальным и экономическим возможностям». Корпорация потратила около 154 млрд долл. на товары и услуги для улучшения благосостояния населения в регионах, где осуществляет свою деятельность, и около 1 млрд долл. инвестировала в социальную сферу в период с 2013 по 2018 год. Другая, не менее известная энергетическая компания ConocoPhillips (США) глобальным социальным программам посвятила отдельный проект — Global Giving.

Безусловно, не везде поведение транснациональных компаний соответствует декларируемым целям. Но здесь многое зависит от правительств и общества тех стран, где эти компании работают.

Последние события показали, что большинство государств — «апологетов рынка» имеют существенные рычаги влияния не только на государственные предприятия, но и на частные компании. Например, президент Трамп во время пандемии ввел в силу Акт о военном производстве (Defence Production Act of 1950), принятый во время корейской войны и позволяющий американской администрации приказывать компаниям, в том числе и частным, производить определенные виды продукции по специально установленным ценам.

К сожалению, в Украине, насколько я знаю (кроме чрезвычайного положения), таких механизмов нет. Правительство не может оперативно внедрять свои решения в практику деятельности хотя бы государственных предприятий. Пока что Кабмин не продемонстрировал, по моему мнению, системного видения ситуации, понимания стратегии выхода из кризиса, в значительной степени ограничиваясь декларативными заявлениями. Но именно это и подсказывает очевидный вывод — нужно восстанавливать управленческую вертикаль, не вводя так называемые рычаги плановой экономики, но создавая условия для эффективного влияния государственных решений на функционирование государственных и частных компаний, особенно в случае наступления чрезвычайных ситуаций.

О повышении роли государств в процессе эволюции мира свидетельствует не только их поведение во время нынешней пандемии, об этом уже давно говорят и пишут многие ведущие экономисты, в частности, лауреаты Нобелевской премии Пол Кругман («...в борьбе с кризисом политика государства должна играть роль стабилизирующей силы») и Джозеф Стиглиц («...европейские страны создали современное государство общественного благосостояния с целью обеспечить социальную защиту и осуществлять важные инвестиции в те направления, где действий одного только бизнеса будет недостаточно»).

Как можно восстановить управленческую вертикаль при управлении государственными предприятиями Украины? На мой взгляд, в этом вопросе есть два главных элемента. Первый — это уставы государственных предприятий. Второй — наблюдательные советы.

Уставы государственных предприятий

В значительной степени уставы государственных предприятий очень похожи. Главная цель их деятельности — максимизация прибыли, общие слова о социальной направленности (там, где это прописано), наличие наблюдательных советов, исключающих, по сути, влияние акционера (Кабинета министров Украины, профильного министра) на топ-менеджмент компании. Кажется, специально сконструированная модель, одной из главных целей которой является защита правления компании от влияния акционера. Инициаторы такой схемы оправдывают ее внедрение тем, что правительство — это политический инструмент, а министры и правительство не могут заниматься оперативным управлением. Это на самом деле так.

Но такой подход, по моему мнению, перешел в другую крайность: предложенная схема отношений почти что сводит на нет влияние государственных органов управления на государственные предприятия. При обычной ситуации это плохо, при чрезвычайной — преступно.

Законодательство требует (ст. 57 Хозяйственного кодекса Украины), что «устав субъекта хозяйствования должен содержать сведения о... цели и предмете деятельности». Это позволяет акционеру (государству) требовать четкой формулировки, для чего создается компания, включая условия выполнения определенных социальных функций.

Например, поставка энергоносителей по доступным ценам для уязвимых слоев населения, выполнение определенных социальных программ по распоряжению акционера (таких, как установка счетчиков). На самом деле все по-другому. Правительство забирает у «Нафтогаза» 95% чистой прибыли, а должно было бы определять социальные приоритеты (обязательства) для этого государственного предприятия.

Наблюдательные советы — какие они есть и могут быть

Далее о втором элементе — наблюдательных советах. Кстати, не во всех иностранных (акционерных европейских) компаниях есть наблюдательные советы. Например, в норвежской Equinor его функции выполняет совет директоров, который избирается общим собранием акционеров сроком на два года и несет ответственность за управление компанией. В ее уставе есть интересная статья, где указано, что «компания несет ответственность за маркетинг и продажи государственной нефти, добываемой в соответствии с прямым финансовым интересом государства (SDFI) на норвежском континентальном шельфе».

В компании ENI функции наблюдательного совета выполняет Board of Statutory Auditors (хотя и здесь есть совет директоров). Интересная ремарка по этому поводу: «Присутствие итальянского Министерства экономики и финансов в качестве важного акционера требует надзора со стороны Счетной палаты и выполнения некоторых специальных положений». Видите разницу с «Нафтогазом», который не допускает Счетную палату Украины для проведения аудита?

В целом наблюдательные советы нужны. У государства как акционера не хватает времени и возможностей скрупулезно контролировать каждое государственное предприятие. Вопрос в другом: как должны создаваться наблюдательные советы, каким должен быть их состав и ответственность перед акционерами?

Каким должен быть состав наблюдательного совета государственного предприятия и почему?

В соответствии с п. 4 ст. 53 ЗУ «Об акционерных обществах», в составе наблюдательного совета должно быть не менее трети независимых членов. В то же время наши зарубежные партнеры настаивают, чтобы в составе наблюдательных советов государственных предприятий их было большинство.

Приведу пример из собственной практики. В свое время я подавал заявление на избрание в качестве независимого члена наблюдательного совета компании «Магистральные газопроводы Украины». Во время встречи с представителем уважаемой международной организации мне настойчиво рекомендовали, чтобы меня назначило соответствующее министерство, а независимыми членами наблюдательного совета (четверо из семи членов) должны быть только иностранцы или те, кто работает в иностранных компаниях.

На мой взгляд, такую практику необходимо менять, ведь в нашей стране достаточно профессиональных и порядочных людей, которые просто не могут в таких условиях стать членами набсовета государственных предприятий.

Какой должна быть процедура избрания членов наблюдательного совета?

По моему глубокому убеждению, существующие процедуры так называемого конкурсного отбора «размазывают» ответственность между всеми членами комиссии, то есть создают прецедент персональной безответственности за представленную кандидатуру. Мне кажется, что порядок избрания всех, в том числе и независимых членов наблюдательного совета, мог бы быть таким: профильный министр подает кандидатуры членов набсовета, информация об этом публикуется на соответствующих информационных ресурсах. Далее идет общественное обсуждение, и в случае положительных результатов именно министр подает кандидатуру в КМУ для утверждения или своим приказом ее утверждает и в дальнейшем несет ответственность за назначенного члена наблюдательного совета. Это касается и так называемых представителей акционера.

Отдельный вопрос — кто подписывает контракты с членами наблюдательного совета. В соответствии с п. 3 ст. 51 ЗУ «Об акционерных обществах», их подписывает председатель исполнительного органа, то есть председатель правления государственного предприятия. Следовательно, нет гарантии, что таким образом член наблюдательного совета не попадает в определенную зависимость от менеджмента компании. Было бы логично, чтобы представитель акционера (министр) подписывал контракты с членами наблюдательного совета, или по крайней мере согласовывал их.

Далее — об ответственности членов наблюдательных советов. На мой взгляд, если человек претендует в состав набсовета, то его должно интересовать не только вознаграждение, ему необходимо знать ситуацию в той компании, куда она идет, и понимать, за что он будет отвечать.

Например, программа газодобычи 20/20. Несет ли свою часть ответственности за ее провал и набсовет «Нафтогаза»? Вопрос риторический. Поэтому в контракте каждого члена наблюдательного совета должно быть определено, за что он/она отвечает, какова мера ответственности каждого и как член набсовета будет отвечать в случае невыполнения своих обязанностей. Для этого или в уставе (возможно, нужны изменения в законодательстве), или в контракте с членом наблюдательного совета должен быть предусмотрен отчет членов набсовета перед акционером.

По результатам рассмотрения отчета члены наблюдательного совета могут быть отправлены в отставку. Для объективного рассмотрения такого отчета в контракте должен быть перечень целей (ключевые индикаторы), которых члены набсовета должны достичь.

В заключение — о размере вознаграждения членов наблюдательного совета. Он должен быть достаточно высоким. Но и ответственность, в том числе финансовая, должна существовать однозначно.

Безусловно, все эти предложения, основанные и на опыте государственного управления европейских и международных компаний, нуждаются в широком обсуждении и тщательной юридической проработке. Но современное положение вещей требует решительных действий.

Леонид УНИГОВСКИЙ