Для протидії шахраям із нерухомістю потрібна лише воля держави — адвокат

З 1 січня 2016 року в Україні почала діяти нова, «європейська» система державної реєстрації. Державна реєстраційна служба була ліквідована як центральний орган виконавчої влади, а її повноваження делегували місцевим органам влади та нотаріусам. Доступ до державного реєстру речових прав став публічним, а правовстановлюючі документи на нерухомість у паперовому вигляді перестали бути обов’язковими.

Теоретично така реформа мала зменшити рівень корупції у сфері державної реєстрації. Ця мета була частково досягнута — власникам нерухомості справді більше не потрібно давати хабарі за можливість реалізувати свої законні права. Навіщо давати хабар, якщо можна звернутися до нотаріуса і провести реєстраційну дію за не дуже велику офіційну винагороду.

Однак, на жаль, спрощення процедур державної реєстрації має і зворотний бік — у країні значно збільшилася кількість шахрайств із нерухомістю та корпоративними правами шляхом використання підроблених документів, зокрема, судових рішень.

Підроблені документи використовувалися для шахрайств і раніше, але епізодично. Масового характеру це явище набуло саме після 1 січня 2016 року. Ба більше, шахрайства набули явно цинічного характеру. Раніше для заволодіння майном чи підприємством шахраї намагалися домовитися із судом та отримували судове рішення. Воно могло бути неправосудним і несправедливим, але це було офіційне судове рішення. Сьогодні у шахраїв немає потреби ні з ким домовлятися — можна виготовити собі печатку суду і друкувати потрібні судові рішення вдома у потрібній кількості. Дружні нотаріуси чи реєстратори зареєструють усе, що їх попросять шахраї. Звернення до поліції чи суду не дуже допомагає — є приклади, коли після відкриття кримінального провадження та накладення арешту на вкрадене майно шахраї на підставі підроблених судових рішень скасовували накладені слідчими арешти та повторно крали це майно, переоформляли його на «добросовісних» набувачів. Наявність кримінального провадження цьому жодним чином не перешкоджала.

У низці випадків шахрайські дії вчиняються з демонстративним нахабством. Для реєстрації виготовляються рішення неіснуючих судів (невже тим, хто виготовляв фальшивий документ, було ліньки зайти на сайт «Судова влада»?). Дати судових рішень та прізвища суддів визначаються «зі стелі». Найбільш яскравий приклад: у фальшивому судовому рішенні, датованому лютим 2014 року, було визнано право власності на майно за фірмою, яка зареєстрована в березні 2015 року. В один день у одного й того самого нотаріуса спочатку відбувається перереєстрація об’єкта на підставі фальшивого судового рішення, а за 30 хвилин цей об’єкт продається «добросовісному» набувачу. В один день відбувається переоформлення кількох десятків будівель відомої торговельної мережі, розташованих у різних куточках України. Є випадки, коли відомості про учасників підприємства були видалені з реєстру повністю або замість прізвища засновників було вказано набір цифр.

Непоодинокі випадки хакерського втручання в роботу електронних баз державних реєстрів — в цих випадках зміни в реєстр вносяться взагалі без будь-яких документів. Хоча це більше організаційно-технічна, а не юридична проблема.

Усі ці випадки викликають критику нової системи реєстрації. Окремі фахівці почали висловлювати пропозиції про доцільність відновлення централізованої державної реєстраційної служби чи навіть про повернення функцій із реєстрації прав на нерухомість до комунальних бюро технічної інвентаризації й готують відповідні законопроекти. Міністерство юстиції України пропонує частково повернутися до використання правовстановлюючих документів у паперовому вигляді та запровадити територіальні обмеження для нотаріусів і також готує власний законопроект щодо цього.

Однак, на жаль, публічного професійного обговорення вказаних проблем немає. Натомість ведеться пропаганда — кожна зацікавлена група рекламує свій варіант змін до законодавства, намагаючись залучити суспільство до лобіювання його проходження в парламенті.

Водночас реальні причини наявних проблем залишаються зрозумілими лише для вузького кола фахівців, а суспільство не має можливості об’єктивно оцінити законодавчі пропозиції Мін’юсту чи окремих народних депутатів.

Отже, як працює система державної реєстрації прав в Україні? Проблеми, про які буде йти мова, стосуються як Державного реєстру речових прав на нерухомість, так і Єдиного державного реєстру, в якому реєструються корпоративні права. Ми зосередимося на реєстрації нерухомого майна. Адже проблеми з реєстрацією корпоративних прав хоча й мають певні відмінності, але є аналогічними по суті.

Нерухоме майно має значну цінність, і його реєстрація державою дозволяє забезпечити власнику правовий захист. Держреєстрація має виконувати також функцію стимулювання економіки та фіскальну функцію, однак її головним завданням є саме захист прав власника.

Реєстрація прав на нерухомість здійснюється в більшості країн світу. В одних країнах це функція місцевих органів самоврядування, в інших діють загальнодержавні централізовані реєстри, але в тій чи іншій формі реєстрація прав на нерухомість здійснюється всюди.

Відомості про речові права та їх обтяження, включені до офіційних реєстрів, мають статус офіційної інформації, вважаються дійсними та мають перевагу над будь-якими іншими відомостями, зокрема й над документами в паперовій формі. З одного боку, такий підхід забезпечує стабільність правовідносин — держава офіційно визнає право власності особи на належну їй нерухомість і таким чином захищає її права. З іншого, він породжує дуалізм у правовому регулюванні.

Відносини, пов’язані з набуттям та припиненням права власності, є цивільно-правовими і ґрунтуються на рівності сторін. Водночас державна реєстрація прав є публічно-правовою процедурою, в якій немає рівності сторін. Обов’язковість державної реєстрації прав призводить до того, що можливість власника реалізувати свої права перестає залежати тільки від його волі, а починає залежати від волі суб’єкта влади, який здійснює державну реєстрацію прав.

Сучасне цивільне законодавство складалося тисячоліттями. Є усталена судова практика його застосування. В межах класичного цивільного права майже неможливо швидко заволодіти чужим майном, тим більше не маючи на те достатніх правових підстав. Натомість законодавство, яке регулює процедури державної реєстрації прав, є значно молодшим. Воно містить безліч прогалин і колізій. Усталеної судової практики щодо його застосування також немає. У фахівців бракує єдності з багатьох принципових питань регулювання відповідних процедур. Це і обумовило появу та поширення такого явища, як рейдерство.

Будь-яке рейдерське захоплення полягає в тому, що у відповідних державних реєстрах право на захоплюваний об’єкт на формальних підставах перереєстровується на нову особу, яка одразу перепродає його «добросовісному»набувачу чи цілому ланцюгу таких «добросовісних»набувачів. В подальшому при фізичному захопленні об’єкта рейдери для підтвердження законності своїх дій посилаються на відомості з державного реєстру, які мають офіційний статус. Це фактично позбавляє правоохоронні органи можливості ефективно протидіяти захопленню.

За таких обставин органи, які здійснюють державну реєстрацію прав, отримують значні можливості для неофіційного впливу на економічні процеси, що і створює величезний корупційний потенціал у цій сфері. Власники починають залежати від рішень відповідних чиновників, без участі яких вони не можуть ані придбати, ані відчужити своє майно.

Первісно в Україні державну реєстрацію прав на будівлі та споруди здійснювали бюро технічної інвентаризації, а державну реєстрацію прав на землю — органи земельних ресурсів. Одразу пригадуються величезні черги на отримання довідок-характеристик або довідок про обтяження земельних ділянок, без яких жоден нотаріус не міг посвідчити договір щодо нерухомого майна.

Міністерство юстиції України в той час виконувало лише організаційно-технічну функцію — через підпорядковані йому державні підприємства здійснювало адміністрування державних реєстрів.

З 2003 по 2012 рік між системою БТІ, Державним комітетом земельних ресурсів та Міністерством юстиції України велася підкилимна боротьба за право здійснення державної реєстрації прав власності. Декілька років боротьби та апаратних інтриг закінчилися перемогою міністерства — з 1 січня 2013 року почав працювати Державний реєстр речових прав на нерухомість, а всі повноваження щодо державної реєстрації прав були передані Державній реєстраційній службі, яка мала статус самостійного органу виконавчої влади, що підпорядковувався Міністерству юстиції України. Це не призвело до зникнення шахрайств та рейдерства. Навпаки — під час перенесення відомостей зі старих державних реєстрів до нового держреєстру багато об’єктів через прогалини в нормативному регулюванні змінили своїх власників на нових.

Водночас така система державної реєстрації дозволила взяти ситуацію під неофіційний державний контроль — без неофіційної згоди керівників реєстраційної служби не лише шахраї, а й законні власники часто не могли внести зміни до державного реєстру. Таким чином, без узгодження з владою рейдерські захоплення стали фактично неможливими. Така централізована система призвела до тотальної корумпованості органів Державної реєстраційної служби. Без неофіційного узгодження практично неможливо було провести жодної реєстраційної дії. Подейкують, нібито для кожного підрозділу реєстраційної служби було визначено тарифи хабарів у розрахунку на квадратний метр зареєстрованих приміщень, і контроль над неофіційними надходженнями здійснювався за даними офіційної статистики реєстрацій.

Для руйнування цієї корупційної системи в 2015 році і було проведено останню реформу у сфері державної реєстрації прав. Суть цієї реформи полягала в повній децентралізації реєстраційних процедур — повноваження щодо державної реєстрації були делеговані максимально широкому колу суб’єктів. Замість кількох сотень державних реєстраторів право вчинити реєстраційні дії отримали кілька тисяч нотаріусів. Причому Міністерство юстиції України залишилося тільки держателем відповідних реєстрів, адміністрування яких здійснює підпорядковане йому ДП «Національні інформаційні системи».

Передача нотаріусам повноважень щодо реєстрації ліквідувала передумови для корупції, однак одночасно створила передумови для зростання числа шахрайств. Проблема полягає не лише у значному збільшенні кількості осіб, які мають право проводити реєстраційні дії. На відміну від державних реєстраторів, приватні нотаріуси є незалежними від держави, і відомості про їхню діяльність захищені нотаріальною таємницею. Саме вони перевіряють документи, які подаються для державної реєстрації, тож можливість виявлення факту підроблення цих документів напряму залежить тільки від добросовісності таких нотаріусів. Ані Міністерство юстиції, ані ДП «Національні інформаційні системи» не можуть напряму впливати на цей процес.

Безумовно, Мін’юст має право проводити перевірки діяльності нотаріусів, але порядок їх проведення досить жорстко регламентований, і офіційні можливості для впливу на недобросовісних нотаріусів є обмеженими.

Реорганізація української міліції в поліцію, яка також розпочалася з кінця 2015 року, призвела до певної дезорганізації роботи цього правоохоронного органу в перехідний період. Складність та заплутаність законодавства, яке регулює питання державної реєстрації прав, відсутність практики його застосування призвели до певного правового вакууму. Навіть висококваліфіковані слідчі не мали досвіду в розслідуванні шахрайств із використанням державних реєстрів. Якщо додати до цього доволі слабкий захист прав потерпілого, який первісно був закладений у Кримінальний процесуальний кодекс України 2012 року, то отримаємо очевидний результат — органи Національної поліції України не змогли ефективно протидіяти хвилі шахрайств із державним реєстром, яка розпочалася з кінця 2015 року. Фактична безкарність недобросовісних нотаріусів і зумовила зростання кількості шахрайств.

Очевидно, що автори реформи передбачали можливість таких наслідків, оскільки новою редакцією закону Міністерство юстиції було наділене додатковими повноваженнями щодо контролю над реєстраційними процедурами, а саме — правом скасовувати рішення про державну реєстрацію прав та вносити зміни до державного реєстру за результатами розгляду скарг потерпілих. Тобто фактично Міністерство юстиції України було наділено правом у позасудовому порядку вирішувати спори про власність. Такий підхід не зовсім узгоджується з Конституцією України, однак має і певні переваги. Судові процеси зазвичай тривають дуже довго. Звернення зі скаргою до міністерства замість суду іноді дозволяє потерпілим швидко та ефективно поновити свої порушені права. Значну тривогу викликає лише непрозорість діяльності Міністерства юстиції України в цій галузі — міністерством було створено комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, однак процес розгляду скарг та ухвалення рішень цією комісією є абсолютно непублічним. Законодавством не передбачено чіткого та вичерпного переліку підстав для скасування реєстрації. Тож існування такої позасудової непублічної процедури може стати новим джерелом корупції в Міністерстві юстиції.

Статистики роботи комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації на офіційному сайті Мін’юсту немає. Однак згідно з інформацією з відкритих джерел, поки що захист від цієї комісії отримували лише деякі обрані скаржники. Водночас ефективність цього захисту досить сумнівна. У квітні 2016 року Міністерство юстиції повернуло законному власнику бізнес-центр у центральній частині міста, який був переоформлений на підставі підроблених документів, та «покарало» нотаріуса, який це вчинив, — позбавило його права здійснювати реєстраційні дії на три місяці. Рівно за три місяці, в перший день після того, як його повноваження були поновлені, цей нотаріус на підставі нового комплекту підроблених документів повторно перереєстрував цей же об’єкт на нового власника.

Виходячи з наведеного, можна зробити висновок: ані відновлення централізованої державної реєстраційної служби, ані повернення повноважень щодо реєстрації комунальним бюро технічної інвентаризації, ані запровадження територіальних обмежень на реєстраційну діяльність нотаріусів проблему по суті не вирішують. Всі ці пропозиції зводяться до зменшення кількості осіб, які мають право проводити реєстраційні дії, а не до усунення можливостей для шахрайства.

Ефективно протидіяти шахрайству можна лише комплексом заходів, внаслідок яких воно стане економічно невигідним. Досягти цього можна єдиним способом — усунути безкарність шахраїв та їхніх пособників.

Як не дивно, але Міністерство юстиції та Кабінет міністрів України можуть зробити це самостійно, не звертаючись до Верховної Ради із проханням внести зміни до чинних законів. Для цього потрібно лише унормувати ту практику, яку добросовісні нотаріуси та реєстратори наразі використовують за власною ініціативою.

Із 2009 року всі судові рішення в України підлягають оприлюдненню в Єдиному державному реєстрі судових рішень. У своїй більшості добросовісні реєстратори чи нотаріуси, яким подається для реєстрації судове рішення, перевіряють його наявність у вказаному реєстрі. Однак вони це роблять виключно за власною ініціативою — їхній обов’язок перевіряти наявність судового рішення у реєстрі не передбачено жодним нормативним актом. Саме ця прогалина і дає можливість діяти недобросовісним реєстраторам та нотаріусам, адже їх дуже складно притягнути до відповідальності за допомогу шахраям.

Неможливо обвинувачувати нотаріуса чи реєстратора в тому, що вони не розпізнали фальшивий документ. Вони не є експертами-графологами й не мають можливості перевірити справжність підписів суддів та/або печаток суду. Водночас обвинувачувати нотаріуса чи реєстратора в тому, що вони не перевірили наявність поданого на реєстрацію судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень, не перевірили відповідність дати судових рішень іншим обставинам, також неможливо — чинні нормативні акти не зобов’язують їх проводити таку перевірку.

Розв’язати це питання доволі просто. Для цього достатньо внести зміни до постанови Кабінету міністрів №1127 від 25 грудня 2015 року, якими зобов’язати реєстраторів та нотаріусів під час вчинення реєстраційних дій на підставі судових рішень перевіряти їх наявність у Єдиному державному реєстрі судових рішень та перевіряти їхній зміст на відповідність відомостям про об’єкт, який реєструється. Ба більше, Міністерство юстиції України може не чекати, поки Кабмін внесе зміни до своєї постанови. Міністерство юстиції може власним наказом зобов’язати реєстраторів та нотаріусів проводити таку перевірку. Однак чомусь такого наказу немає.

У більшості шахрайських схем після заволодіння нерухомістю відбувається її перепродаж «добросовісному» набувачеві. Під час посвідчення угод щодо нерухомого майна нотаріус має перевірити наявність реєстрації права власності на нього та відсутність щодо нього арештів, заборон чи обтяжень. Цим і користуються шахраї для того, аби створити видимість придбання об’єкта добросовісним набувачем. Якщо на момент нотаріального посвідчення угоди право власності на викрадений об’єкт зареєстровано за шахраями і в державному реєстрі немає обтяжень, то його новий «підставний» набувач може в подальшому стверджувати, що він є добросовісним набувачем, оскільки не знав та не міг знати про протиправне заволодіння ним попередніми власниками. Протидіяти цьому також не дуже складно. Державний реєстр речових прав на нерухоме майно містить повну інформацію про реєстраційну історію об’єкта нерухомості — хто, коли та на якій підставі здійснював реєстрацію виникнення та припинення речових прав та обтяжень на цей об’єкт, інформацію щодо нього, яка містилася в попередніх електронних реєстрах Мін’юсту, а також скан-копії документів, на підставі яких вчинялися попередні реєстраційні дії. Якщо потенційному покупцю буде відома вся реєстраційна історія об’єкта, він надалі не зможе посилатися на свою «добросовісність».

З цією метою і було відкрито публічний доступ до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухомість. Однак, на жаль, такий доступ наразі є лише частковим. Відомості з Державного реєстру речових прав можуть бути отримані у вигляді інформаційної довідки як в повному обсязі, так і в скороченому — лише щодо прав та обтяжень, реєстрація яких є актуальною на момент запиту.

Із 2015 року доступ до Державного реєстру речових прав став публічним, але лише в частині відомостей про актуальні зареєстровані права та обтяження. Повний доступ до відомостей реєстру, включно з доступом до скан-копій документів, на підставі яких проводилися попередні реєстраційні дії, мають лише нотаріуси та інші уповноважені суб’єкти. Чинний Порядок вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затверджений наказом №296/5 від 22 лютого 2012 року, не зобов’язує нотаріусів під час посвідчення угод отримувати повну інформаційну довідку про відчужуваний об’єкт, ознайомлюватися зі скан-копіями документів, які внесені до реєстру, та ознайомлювати із цією інформацією набувача.

Добросовісні нотаріуси зазвичай роблять це за власною ініціативою. У таких випадках набувач отримує повну інформацію про історію об’єкта та на власний ризик ухвалює рішення щодо його придбання. Посилатися на те, що він не міг знати про раніше допущені порушення, він більше не зможе.

Недобросовісні нотаріуси, навпаки, отримують із Державного реєстру речових прав лише скорочену інформаційну довідку про актуальні права та обтяження на відчужуваний об’єкт. Робиться це для того, аби надалі «добросовісний» набувач міг стверджувати про свою необізнаність із правопорушеннями, які були допущені щодо цього об’єкта раніше. Ба більше, з цією метою недобросовісні нотаріуси часто «забувають» внести до реєстру скан-копії документів, на підставі яких вони вчиняли відповідні реєстраційні дії.

Зрозуміло, що врегулювати вказане питання також нескладно. Для цього не потрібно вносити зміни ані до законів, ані до постанов уряду. Міністерству юстиції достатньо лише внести відповідні зміни до власного наказу. Такий підхід загалом відповідатиме європейській практиці. Для прикладу, у Швеції під час придбання земельної ділянки покупець отримує копії документів, пов’язаних з історією переходів права власності на неї, які іноді включають навіть королівські укази XVII сторіччя.

Також очевидною є потреба в нормативному врегулюванні діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України. Для цього також достатньо лише видати (або оприлюднити вже виданий) наказ, в якому має бути встановлено прозору й публічну процедуру розгляду скарг та визначено чіткі підстави для скасування протиправних рішень реєстраторів та внесення змін до реєстрів у позасудовому порядку. Рішення, ухвалені цією комісією, та статистика її роботи мають оприлюднюватися на сайті Мін’юсту.

Національна поліція України також не має бути осторонь від розв’язання вищевказаних проблем. Є нагальна потреба в підготовці методичних рекомендацій щодо розслідування злочинів, пов’язаних із протиправним використанням державних реєстрів. Перелік таких очевидно необхідних заходів можна продовжувати і продовжувати. Головне, що для протидії хвилі шахрайств із нерухомістю не обов’язково вносити зміни до чинних законів. Керівництву Міністерства юстиції та Національної поліції України достатньо лише виявити свою політичну волю.