Реформа прокуратури очима юристів

На початку квітня до Верховної Ради внесли законопроект зі змінами до нового закону «Про прокуратуру». Документмає пишну назву — «Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" (щодо приведення у відповідність з європейськими стандартами, забезпечення перехідного періоду реформування органів прокуратури і усунення неузгодженостей)». Головною метою проекту є врегулювання питання призначення прокурорів місцевих та регіональних прокуратур, а також формування органів прокурорського самоврядування на перехідний період — до повного набрання чинності законом «Про прокуратуру». Крім того, у законопроекті прописано процедуру конкурсу на посаду генерального прокурора.

Законопроект прокоментували для «Ракурсу» експерти.

Микола Хавронюк, доктор юридичних наук:

— Законопроект насправді здебільшого технічний, але разом з тим розв'язує багато політичних та організаційних проблем. Зміни технічного характеру дуже важливі, бо в цьому документі припустилися багатьох помилок в назвах місцевих прокуратур. Не можна створити місцеву прокуратуру, якщо неправильно вказано її назву.

— Які політичні питання він розв'язує?

— Перш за все, це питання конкурсу на посаду генерального прокурора та інших конкурсів на посади в прокуратурі, строків завершення формування прокуратур усіх рівнів, призначення керівника спеціалізованої антикорупційної прокуратури, способу формування і початку діяльності органів прокурорського самоврядування і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури, питання дисциплінарної відповідальності прокурорів. Також до політичних питань належить і кількість прокурорів в країні загалом, яку законопроектом пропонується істотно зменшити через рік після набрання чинності цим законом, оновлення кадрів прокуратури за рахунок фахівців не з прокуратури. Усе це політично болючі питання...

— Як ви оцінюєте норму законопроекту, яка скасовує з 2016 року набір до Національної академії прокуратури України та перетворює її з навчального закладу на держустанову зі спеціальної підготовки кандидатів на посаду прокурора та підвищення кваліфікації?

— Я пішов би ще далі. Напевно, ми колись до цього дійдемо, і прокурори підвищуватимуть свою кваліфікацію в одному навчальному закладі разом із суддями, як це робиться в багатьох країнах, зокрема Європи. Те, що відповідно до законопроекту Національна академія прокуратури повинна припинити набір на навчання студентів, аспірантів і докторантів починаючи аж з 1 вересня 2016 року, мене дещо дивує. Вона вже зараз має зупинити цей набір. А з 2016-го чи, можливо, з 2017 року має зупинити випуск студентів, аспірантів і докторантів. Академія прокуратури не для того призначена, щоб створювати там кандидатів і докторів наук. Вона має готувати зі звичайних юристів-магістрів специфічних фахівців — прокурорів.

— Законопроект пропонує внести зміни, згідно з якими кандидат на посаду прокурора проходить спеціальну підготовку в Національній академії прокуратури України «строком до одного року». В експертному управлінні ВР висловили побоювання, що буквальне тлумачення цієї норми дозволить одним «кандидатам у прокурори» проходити таку підготовку, наприклад, місяць, а іншим — рік. До того ж, у законопроекті не передбачено, хто саме та на якій підставі визначатиме конкретний час навчання в академії прокуратури.

— Чимало різних спеціалізованих академій, наприклад, академія СБУ, академія МВС мають різні строки підготовки для різних категорій фахівців. Якщо ми беремо людину без юридичної освіти і готуємо з неї оперативника Служби безпеки, то її треба готувати довго — місяців дев'ять чи рік. А якщо оперативника готують вже з юриста і йому треба дати тільки якісь спеціальні знання, то зрозуміло, що на це не потрібно витрачати цілий рік. До того ж, поняття рік доволі умовне, бо включає також літні канікули, підготовку до іспитів тощо, тому, скоріш за все, ідеться про термін у дев'ять або десять місяців. Для деяких категорій фахівців у прокуратурі достатньо і трьох, і шести місяців підготовки.

— У перехідних положеннях законопроекту сказано, що особи, призначені на посаду прокурора без стажу роботи на такій посаді, проходять спеціальну підготовку в Національній академії прокуратури строком до двох місяців. Цього теж досить, як ви вважаєте?

— Якщо прокурор працює багато років на своїй посаді, а згодом збирається балотуватися на вищу посаду, наприклад, прокурора регіонального рівня, то, можливо, йому потрібно підготуватися декілька місяців для цього. Або перекваліфікація. Скажімо, нам бракуватиме антикорупційних прокурорів, і треба буде зробити додатковий набір у Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, дати їм специфічні знання. На це може вистачити лише двох-трьох місяців.

— Як ви оцінюєте законодавчу ініціативу щодо проведення конкурсу на зайняття посади генерального прокурора?

— Конкурс на посаду генпрокурора впроваджується, напевно, не лише для того, щоб прокурор став незалежним від якихось політичних сил, а й для того, щоб уся прокуратура, вся система стала незалежною. Тому що прокурор, який не буде напряму залежати від особи, яка його призначила і може звільнити, поводитиме себе більш самостійно. Дивлячись на нього, і вся система має стати незалежною від політичного впливу, отже більш професійною.

— Експерти Верховної Ради висловили заувагу до критеріїв, якими керуватиметься Конкурсна комісія при відборі кандидатів на посаду генпрокурора. Згідно з законопроектом, вона обиратиме трьох кандидатів, які «мають найкращі професійний досвід, знання і якості» для виконання службових обов’язків генпрокурора та відповідають вимогам. З цих трьох кандидатів далі обиратиме вже президент. У науково-експертному управлінні парламенту нарікають на те, що немає чітких вимог до «обґрунтованості» рішення Конкурсної комісії, а також критеріїв визначення «найкращого професійного досвіду, знань і якості»...

— Насправді ми так пишемо в усіх законах, і комісія може чіткіше визначити ці поняття у своєму регламенті, наприклад. Ми ніколи не зможемо обійтися без оціночних понять. Як можна визначити досконально, чи годиться людина бути генеральним прокурором — за кількістю медалей, оцінками в дипломі, кількістю років на службі в прокуратурі?..

— Чи бачите ви якісь проблемні місця в підготовленому законопроекті?

— Я би хотів звернути увагу на значне обмеження функцій прокуратури з представництва в суді інтересів держави. Відповідно до законопроекту, прокурори не матимуть більше права представляти інтереси Кабміну, Нацбанку. Я думаю, це ще один крок до того, щоби взагалі скасувати функцію представництва в суді. Ми наразі не можемо її скасувати, бо вона є конституційною. А таке поступове обмеження цієї функції потрібне. Її взагалі слід звузити до крайніх випадків, коли без прокурора справді неможливо обійтися.

Я не згоден з тим, що законопроект викреслює положення закону «Про прокуратуру», відповідно до якого прокурор повинен надати суду письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи (органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень) на здійснення ним представництва. Таким чином, прокурор не повинен буде давати суду жодної письмової згоди тих, чиї інтереси захищає, і зможе вступати у справу незалежно від того, хочуть вони цього чи ні. Виходить такий насильницький захист інтересів. Я, чесно кажучи, не розумію, хто і на якому етапі виключив це положення, навіщо це зроблено.

Крім того, даремно скасовують право прокурора звернутися до відповідних суб’єктів з пропозицією щодо досудового врегулювання спору. Відповідно до чинної редакції нового закону «Про прокуратуру», прокурор звертається до суду лише в разі відмови державних органів вирішити спор у досудовому порядку. Але досудове врегулювання не завадило б. Тут автори законопроекту, напевно, побачили залишки загального нагляду, можливість якогось тиску... Як кажуть, обпікшись на молоці, дмуть і на воду.

Юрій Спектор, НГО «Фонд сприяння конституційним реформам в Україні», член Консультативної ради при Генеральній прокуратурі України:

Відносно проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (щодо приведення у відповідність з європейськими стандартами, забезпечення перехідного періоду реформування органів прокуратури і усунення неузгодженостей)» є кілька зауваг.

В назві цього законопроекту є багато лукавства. Насправді єдина реальна, а не удавана мета авторів — лише забезпечення перехідного періоду введення в дію окремих положень Закону «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року шляхом їх подальшого відкладання в часі.

Що цікаво: 21 квітня 2015 року вже було ухвалено і підписано президентом Закон №335-VIII про відкладання введення в дію нового прокурорського закону з 15 липня цього року. Тепер пропонується розтягнути відкладання в часі ще на довшу перспективу. Зокрема, згідно з новою редакцією Розділу ХІІ «Прикінцеві положення» доповнено такими підпунктами:

(2) положень щодо місцевих прокуратур, які набирають чинності з 1 вересня 2015 року;

(3) положень щодо Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які набирають чинності з 1 липня 2016 року;

(4) положень ч. 1 ст. 14 цього Закону (щодо скорочення загальної чисельності прокурорів із 15 тис. до 10 тис. — Ред.), які набирають чинності через один рік з дня набрання чинності цим Законом;

(5) положень ч. 1 ст. 27 цього Закону щодо стажу роботи в галузі права (для місцевої прокуратури. — Ред.), які набирають чинності через два роки з дня набрання чинності цим Законом;

(6) положень ч. 2 ст. 27 цього Закону (щодо стажу роботи в галузі права для регіональної прокуратури. — Ред.), які набирають чинності через три роки з дня набрання чинності цим Законом;

(7) положень ч. 3 ст. 27 цього Закону (щодо стажу роботи в галузі права для Генеральної прокуратури. — Ред.), які набирають чинності через п’ять років із дня набрання чинності цим Законом.

Якщо положення підпунктів 2 та 4 зумовлені організаційною неготовністю і мають об’єктивні підстави, то відкладання положень щодо Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на 1 липня 2016 року системно пов’язано з виконанням інших положень Закону. Зокрема, за висновком Головного науково-експертного управління Верховної Ради, це унеможливить призначення на посаду генерального прокурора за новою процедурою, оскільки відібрані кандидати на цю посаду не зможуть пройти спеціальної перевірки аж до 1 липня 2016 року.

Що стосується відкладання вимог щодо мінімального стажу роботи в галузі права для прокурорів на два-п’ять років, то ця норма не має не тільки жодного відношення до «приведення у відповідність із європейськими стандартами», зі слів авторів, а навіть позбавлена логіки. Бо найшвидше ця норма набуде чинності для місцевих прокуратур, де кількість прокурорів велика, а найдовше шукатимуть прокурорів із досвідом роботи для ГПУ, де чисельність штату на порядок менша, а відповідальність — на порядок вища.

Є справді деякі корисні редакційні уточнення, що усувають окремі недоречності в тексті Закону, зумовлені поспіхом його ухвалення.

Наприклад, виключено ч. 5 ст. 23 Закону щодо повноважень прокурора при здійсненні представництва в суді на звернення до правопорушників з метою досудового врегулювання. Ця норма була настільки беззуба як рудимент старого загального нагляду, що краще її зовсім скоротити.

Деякі зміни навпаки — ще більше заплутали справу.

Зокрема, нова редакція ч. 1 ст. 41 матиме такий вигляд: звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої ч. 1 ст. 39 цього Закону, здійснюється відповідно генеральним прокурором України, керівником регіональної прокуратури, керівником місцевої прокуратури за рекомендацією Ради прокурорів України.

Натомість ч. 1 ст. 39 Закону містить перелік із 17 адміністративних посад різного рівня, і не зрозуміло, хто кого має звільняти. При цьому посада №1 — це сам генеральний прокурор, призначення і звільнення якого регулює безпосередньо Конституція. Він сам себе не може звільнити!

До того ж, Рада прокурорів відкладається до 1 липня 2016 року...

Але найбільш суперечливим є доповнення ст. 40 Закону положеннями про призначення на посаду генерального прокурора через процедуру відкритого конкурсу.

Дуже докладно розписано утворення конкурсної комісії, до складу якої входять дев’ять членів, що призначаються таким чином: по три особи — від президента, від Кабміну та від Верховної Ради. Деталізовано порядок розгляду кандидатур та ухвалення рішень, передбачено, що конкурсна комісія формується не пізніше ніж за два місяці до завершення строку повноважень генерального прокурора України або упродовж 14 днів із дня дострокового припинення його повноважень. Зазначено, що за результатами конкурсу Конкурсна комісія надсилає рекомендацію зі списком трьох кандидатів до президента України для визначення одного.

Але далі іде стара редакція ч. 4 ст. 40 Закону, що повертає нас на грішну землю: президент України надсилає до Верховної Ради письмове подання про надання згоди на призначення кандидата на посаду генерального прокурора. Ця норма прямо випливає з положення п. 11 ч. 1 ст. 106 Конституції щодо реалізації повноважень президента.

Хочу наголосити: ніде, ані в законодавстві, ані в Конституції, немає обмежень для президента щодо особи, яку він пропонує затвердити генеральним прокурором. Кого хоче — того і внесе. І закон його не зобов’язує вносити саме тих кандидатів, які пропонуються отією комісією.

Тобто реалізація цих нововведень можлива лише як акт доброї волі президента. Якщо ж він відправить конкурсну комісію в далеку далечінь, то матиме рацію, бо ця процедура не має і не може мати для глави держави зобов’язального характеру. Це просто така гра в популізм.

Натомість варто сказати про те, чого в законопроекті немає.

Вже вкотре повторимо ті тези, що звучали як заперечення до нової редакції Закону «Про прокуратуру»: цей закон йде у розріз із вимогами ч. 1 ст. 121 Конституції, що визначає п’ять ключових завдань прокуратури.

Натомість ст. 2 Закону визнає лише чотири функції, п’ята — нагляд за дотриманням прав і свобод людини та громадянина, дотриманням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами — остаточно пригноблена і сором’язливо згадана лише в п. 1 Розділу ХІІІ «Перехідні положення», де записано, що прокуратура продовжує виконувати цю свою конституційну функцію виключно у формі представництва в суді.

Залишається не вирішеним у Законі питання розгляду скарг і звернень громадян та їх особистий прийом, що є прямою вимогою ст. 40 Конституції.

Тому варто поставити питання руба: яка мета реформування прокуратури? Прокуратура має щось робити для людей, для суспільства, чи це лише рух по колу, реформи заради реформ?

Якщо прокуратура не розглядатиме скарги суб’єктів кримінального розслідування (посилає всіх до суду) навіть незважаючи на те, що вона здійснює нагляд за слідством, якщо прокуратура не вестиме прийом громадян та не розглядатиме їхніх звернень щодо порушення державою законів у некримінальній сфері — тоді громадянам байдуже до її існування як такої. Бо вони туди не звертатимуться.

Наприклад, у країні є Національне космічне агентство. Але громадяни не звертаються туди зі скаргами, бо не вбачають у діяльності цієї організації практичної допомоги у вирішенні життєвих проблем.

Якщо прокуратура не матиме практичного значення для громадян для вирішення їхніх проблем та поновлення порушених прав, тоді питання її реформування цікавитиме громадян не більше, ніж питання освоєння космічного простору.