Суддя — про фатальні помилки судової реформи

Суддівська винагорода

Судова реформа в будь-якій державі є ключовою для демократичного розвитку країни. За своєю природою вона покликана забезпечувати баланс стримувань і противаг розподіленої на три гілки державної влади, згідно зі ст. 6 Конституції України, гарантувати конституційні права і свободи будь-якої особи та успіх продовжуваних реформ.

Україна може досягти в ній успіху лише завершивши зміни до Основного Закону. Але змінювати потрібно не просто суди і суддів — слід будувати судову владу одночасно з двома іншими гілками. Реформа правосуддя 2016 року до цієї мети не тільки не наблизилась, а дипломатичною мовою — пішла в протилежний бік.

Замість побудови судової влади головні зусилля реформи було спрямовано на людський фактор: зміну суддів через їх кваліфікаційне оцінювання, ліквідацію судів і утворення нових.

Для людини як найвищої соціальної цінності в цій державі, відповідно до ст. 3 Конституції, такі зміни крім витрат державного бюджету і зниження рівня соціальної захищеності не дають нічого.

Обидві стратегії є помилковими, неконституційними, як і їх «безпрецедентність», яка повністю заперечується практикою країн усталеної конституційної демократії — США, Канади, Великої Британії, Японії та ін.

Наприклад, практичний захід із забезпечення незалежності судової влади федеральний суддя США Р. Д. Ніколсон обґрунтовує доктриною одного з батьків-засновників Конституції США 1787 року О. Гамільтона, який ще у XVIII столітті у «Записках Федераліста №78» писав, що «ніщо так не зміцнює незалежність судді, як встановлена законним порядком винагорода».

Коливання цінності грошей, стверджує суддя Р. Д. Ніколсон, «робить неприйнятним встановлений Конституцією оклад». Ось тому Конституція декларує, що винагорода суддів «не повинна зменшуватися протягом часу перебування їх на посаді. (Конституція США, ст. III, секція 1). Швидкий ріст вартості життя і значні темпи інфляції призводять до того, що традиційно встановлена винагорода перестає відповідати вимогам гарантування незалежності судової влади. Для підтримання відповідності між реальною заробітною платою суддів і незалежністю суду існують спеціальні законодавчі комісії, що визначають необхідний рівень винагороди, а також формули, що дозволяють автоматично підтримувати суддівські оклади».

У США, як і в будь-якій демократичній країні світу, відбувається кваліфікаційне оцінювання суддів. Але рівень здійснення правосуддя і розмір грошової винагороди судді не ставляться під сумнів. Високі стандарти правосуддя забезпечуються прямо протилежними засобами, ніж в Україні.

Візьмімо європейський досвід. Рекомендації Консультативної ради європейських суддів (КРЕС) визначають зміст кваліфікаційного оцінювання суддів у будь-якій країні Європи, але не в Україні.

Країни подолали корупцію, але вони не створювали антикорупційних судів і не несли надмірних витрат з державного бюджету.

Так, згідно з Висновком КРЕС №17 (2014) щодо діяльності суддів, якості правосуддя і поваги до незалежності судової влади, «індивідуальне оцінювання не повинно впливати на визначення зарплат і пенсій суддів, оскільки такий процес може вплинути на поведінку суддів і поставити під загрозу незалежність судової системи та інтереси сторін» (параграфи 28, 45). Хіба не так в інших згаданих країнах світу?

Ці країни подолали корупцію, але вони не створювали антикорупційних судів і не несли надмірних витрат з державного бюджету. Не викликає сумніву, що економічного розвитку України без іноземних інвестицій не буде. Єдиною умовою інвестицій завтрашнього дня, а не далекого майбутнього, коли антикорупційні органи подолають корупцію, є забезпечення верховенства права для інвестора і того працівника, який разом з інвестором розвиватиме економіку держави.

Прецедентна практика ЄСПЛ також послідовно відстоює незалежність суду за умови належного забезпечення суддів, а отже, гідного рівня суддівської винагороди. Зокрема, у рішенні ЄСПЛ від 26 квітня 2006 року у справі «Зубко та інші проти України» зазначено, що «неспроможність держави вчасно виплачувати суддям належні їм виплати є несумісною з потребою їх здатності виконувати свої професійні функції неупереджено, щоб не зазнавати тиску і впливу на поведінку» (п. 68).

Що ж в українському законодавстві? Ч. 2 ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року №1402-VIII також передбачає, що суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду.

Але тут же законодавець цивілізовану норму заперечує словами «якщо інше не встановлено цим законом».

Інше — це умови, передбачені пунктами 22, 23, 25 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII, згідно з якими «право на отримання суддівської винагороди у розмірах, визначених цим законом, мають судді: 1) які за результатами кваліфікаційного оцінювання підтвердили відповідність займаній посаді (здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді); 2) призначені на посаду за результатами конкурсу, проведеного після набрання чинності цим законом, тобто після 30 вересня 2016 року».

Виникає запитання: а що, з часу незалежності України і до 2016 року в державі не здійснювалось правосуддя, не обирались судді і вони не проходили кваліфікаційного оцінювання?

Наприклад, автор публікації, як і працюючі судді ВСУ, до 2010 року тільки у Верховному суді України тричі проходив таке оцінювання і має присвоєний «вищий кваліфікаційний клас судді», про що є відповідний запис у трудовій книжці. Оскільки цей кваліфікаційний клас є найвищим, наступне оцінювання мало форму перевірки якості виготовлених судових рішень, виконання завдань з підготовки проектів постанов Пленуму щодо тлумачення законодавства, конституційних подань, законодавчих пропозицій, зокрема, вдосконалення застави як запобіжного заходу в КПК, публікацій і т. д. Така оцінка або підтверджувала присвоєний найвищий клас судді, або його могли позбавити, і так до 2010 року функціонувала система кваліфікаційного оцінювання.

Криза верховенства права досягла апогею, що загрожує демократичним перспективам держави.

З 2016 року кваліфікаційне оцінювання — це прямий конфлікт зі ст. 126 Конституції щодо гарантій незалежності і недоторканності суддів, яка гарантується Конституцією і законами України, а не визнана досі неконституційність пунктів 22, 23, 25 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» закону №1402-VIII Конституційним судом України за поданням ВСУ тільки підриває верховенство права і легітимність правосуддя.

У Рішенні від 23 грудня 1997 року №7-зп (справа про Рахункову палату) КСУ застерігав законодавця, що «Верховна Рада України, ухвалюючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України». Однак через відсутність балансу стримувань і противаг розподіленої на три гілки державної влади виникає криза верховенства права. Сьогодні ця криза досягла апогею, що загрожує демократичним перспективам держави.

Що мав би зробити КСУ, отримавши подання ВСУ від 3 жовтня 2016 року про неконституційність пунктів 22, 23, 25 розділу XII закону №1402-VIII? Скористатись баченням О. Гамільтона ролі Верховного суду США в Конституції 1787 року щодо судового перегляду: «забезпечити таке становище, щоб виражена у Конституції воля народу переважала над волею законодавства, яке може виражати тільки тимчасове виявлення волі частини народу».

Воля народу України як єдиного джерела влади в державі, що виражена у Конституції 1996 року, вимагала і продовжує вимагати такого ж самого захисту, який передбачали для американського народу батьки-засновники Конституції 1787 року.

Зрештою, КСУ може звернутися і до свого рішення від 3 жовтня 1997 року №4-зп. Цей самий орган уже зазначав, що «Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу, і вона є первинною по відношенню до так званих встановлених влад».

Що, судді КСУ не розуміють, що в них немає вибору, як підтвердити свій висновок від 30 січня 2016 року до закону №1401-VIII?

Шкода, що найкращі світові традиції усталеної судової практики із захисту верховенства права до КСУ такі недосяжні.

Відомим є прецедент Верховного суду США у справі Marbury v. Madison. В ній голова суду Дж. Маршалл розвинув теорію судового перегляду, де суд мав «оголосити Конституцію вищим законом, норми якого є обов'язковими для всіх, чи дозволити законодавчому органу бути суб'єктом права з необмеженою владою». Дж. Маршалл констатував, що «факт визнання народом письмової Конституції, в якій виписані обов'язки федеральної державної влади на майбутнє, є свідченням того, що Конституція має бути вищим законом, норми якого є обов'язковими для всіх. Якщо Конституція є вищим законом, тоді акт, несумісний з нею, має бути визнаний недійсним».

Шкода, що найкращі світові традиції усталеної судової практики із захисту верховенства права до КСУ такі недосяжні.

Водночас періодичне зменшення законодавцем суддівської винагороди як гарантії незалежності судді та невід’ємної складової його статусу в Україні КСУ визнав у рішенні від 4 грудня 2018 року. Оцінюючи розмір посадового окладу судді, в тому числі у законі №1402-VIII, КСУ зазначає, що законодавець не врахував того, що судді, які не пройшли кваліфікаційного оцінювання, зокрема з причин, що не залежать від них особисто, не втратили гарантій своєї незалежності, передбачених Основним Законом України, оскільки не позбавлені статусу судді.

«Зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому», а це суперечить ч. 1, 2 ст. 126 Конституції України.

Здавалося, що наведене рішення КСУ відновить рівень суддівської винагороди, оскільки в його резолютивній частині починаючи з 1 січня 2011 року визначено рівень суддівської винагороди у конкретній кількості мінімальних заробітних плат. Керівництво ВСУ виконало вимоги про нарахування винагороди суддям, як це указано в рішенні КСУ.

Проте суддям місцевих та апеляційних судів Державна судова адміністрація України здійснює виплати не з розрахунку мінімальних заробітних плат, а з прожиткового мінімуму. Це, по суті, зменшення вдвічі розміру суддівської винагороди, захищеної рішенням КСУ, не кажучи вже про гарантії її повернення за попередні роки. Як бачимо, КСУ підтверджено пряму протилежність української і міжнародної практики гарантування незалежності суддів, і це тільки фінансова складова.

Статус судді і помилки реформи

Перш за все Прикінцеві та перехідні положення закону №1402-VIII підривають авторитет акту ВРУ, яким суддя до 30 вересня 2016 року обирався на посаду безстроково (за — 388 голосів народних депутатів).

По-друге, вперше в історії нашої держави і всупереч міжнародній практиці змінено відповідальність суддів за правосудність постановлених ним рішень. Суддя проходить кваліфікаційне оцінювання, яке в переважній більшості знімає будь-які претензії до його незаконних рішень, або суддю можуть відправити в Національну школу суддів України і тим замінити відповідальність.

Якість постановлених рішень судді — це найкраще підтвердження його кваліфікації.

Все вирішується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, яка з 2010 року діє як окремий державний орган, всупереч тій самій міжнародній практиці та вимогам Конституції.

У США та згаданих уже мною країнах якість постановлених рішень судді — це найкраще підтвердження його теоретичної і практичної кваліфікації. Це ключ його відповідальності на посаді та перспектива кар’єри.

У США триразове грубе порушення суддею усталеної судової практики дає підстави для його «імпічменту» і відповідальності.

В Україні безстроково обраний чи призначений суддя має раз на три роки для підтвердження свого права перебування на посаді пройти кваліфікаційне оцінювання. Тобто написати абстрактну практичну роботу і скласти теоретичні тести, ніби він цього не робить щодня у своїх рішеннях.

І не має значення, що процедура, зміст завдань оцінювання побудовані на нормах закону №2147-VII, питання неконституційності якого КСУ вже розглядається у закритій частині засідання. Не якість здійснення суддею правосуддя, а отримана трирічна «індульгенція» внаслідок кваліфікаційного оцінювання часто дає йому право ігнорувати Конституцію і законодавство та при цьому отримувати суддівську винагороду.

Водночас у США триразове грубе порушення суддею усталеної судової практики дає підстави для його «імпічменту» і відповідальності. Однаковий підхід до кваліфікаційного оцінювання працюючого судді і претендента, який тільки бажає стати суддею, є однією з фундаментальних помилок реформи.

Чи можна інакше, як не кризою верховенства права, змінити ситуацію, коли за відсутності підстав для звільнення працюючого судді та всупереч Конституції йому зменшують винагороду? Більше з тим, скоро два роки, як 12 суддів ВСУ — обраних парламентом безстроково — позбавлено права здійснювати правосуддя на посадах суддів ВСУ, а з липня 2018 року їм взагалі не виплачують суддівської винагороди, як і 90 держслужбовцям ВСУ — заробітної плати.

І без рішення КСУ, яке ВСУ очікує з жовтня 2016 року до цього часу, зрозуміло, що парламент не ліквідовував найвищий судовий орган ВСУ, а тільки перейменував його.

Вимога зайняття посади судді через конкурс на посади, які вони займають, не може поширюватися на працюючих суддів: від місцевого суду і до ВСУ, оскільки їх посади не є вакантними.

Однак відсутність рішення КСУ і ще не визнані неконституційними пункти Прикінцевих та перехідних положень закону №1402-VIII дають змогу «ліквідатору», «новоутвореному» Верховного суду, судді якого пройшли кваліфікаційне оцінювання, та чиновникам ДСА порушувати Конституцію і вчиняти дії, що вказані тільки у Кримінальному кодексі, без жодної відповідальності.

У масштабах держави криза кваліфікаційного оцінювання має свої показники: у 18‒25 місцевих судах держави не здійснювалось правосуддя через відсутність суддів (від 1500 до 3000). Крім того, з 15 грудня 2017 року і до цього часу в Україні функціонує два верховні суди, один з яких не є найвищим судовим органом, передбаченим ст. 125 Конституції. Кваліфікаційне оцінювання суддів оцінене суспільством як провальне, тож немає потреби повторювати.

Делегування повноважень

На більшу увагу заслуговує намагання ВККСУ передати кваліфікаційне оцінювання суддів НШСУ, затвердивши Порядок і методологічне оцінювання і самооцінювання суддів, проект якого розміщено на сайті ВККСУ.

Дискусія з цього питання між судами і Радою суддів України завмерла в очікуванні, однак у ній відсутнє головне: чи відповідатимуть такий Порядок та ініціатива ВККСУ вимогам Конституції?

Принцип діяльності органів державної влади та їх посадових осіб — лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Чи має ця теза стосунок до проблеми ВККСУ передати кваліфікаційне оцінювання суддів, до проведення якого цей орган зобов’язано законом? Безпосереднє. У рішенні від 23 грудня 1997 року №7-зп (справа про Рахункову палату) КСУ вказував, що «делегування повноважень іншому органу Конституція України не передбачає».

ВККСУ розпочала свою діяльність із затвердження нею 13 жовтня 2016 року рішенням №81/зп-16 Регламенту, який визначає порядок її роботи, підготовки, розгляду та ухвалення Комісією рішень, що уже зазнав вісім змін.

У рішенні від 1 квітня 2008 року №4-рп (справа про Регламент Верховної Ради України) КСУ, розглядаючи конституційність Регламенту законодавчого органу, визначив: «Конституція України як правовий акт з найвищою юридичною силою, закріплюючи принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України), послідовно проводить принцип верховенства закону у системі нормативно-правових актів» (п. 4.2).

Далі КСУ зазначає, що «у ч. 1 ст. 92 Основного Закону України закріплений принцип пріоритету (верховенства) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин. Перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений цією нормою, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону. До них належать, зокрема, організація і порядок діяльності ВРУ, статус народних депутатів України; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби; судоустрій, судочинство, статус суддів. Оскільки діяльність ВККСУ стосується статусу суддів».

КСУ також зазначив, що «у такий спосіб Конституція України встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати організацію і порядок діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової влади та статус їх посадових осіб. Логічним є те, що й іншими нормами Конституції України передбачено однакові правові підходи до нормативного механізму врегулювання порядку організації і діяльності органів державної влади, їх посадових осіб».

Тобто ВККСУ мала затвердити Регламент своєї діяльності законом, як це реалізовано ВРУ після визнання неконституційною постанови ВРУ «Про Регламент ВРУ». Слід було ухвалити закон «Про Регламент ВККСУ».

Неконституційність процедури оцінювання суддів чи кандидатів до будь-якого суду може паралізувати діяльність суду і суддів.

Додатковим аргументом для затвердження Регламенту ВККСУ законом є визнання КСУ 26 лютого 2019 року неконституційною ст. 368-2 КК України (незаконне збагачення). Регламент ВККСУ не містить процедури проведення перевірки обов’язку судді підтвердити законність джерела походження майна, оцінки його розмірів, меж відповідальності та наслідків його непідтвердження у межах кваліфікаційного оцінювання судді — звільнення.

Це може додатково свідчити про те, що кваліфікаційне оцінювання суддів проводиться не у спосіб, передбачений законом, та всупереч вимогам ст. 19 Конституції. То про яку легітимність суддів може йтися?

Аналогічна потреба законодавчого врегулювання є і щодо Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого її рішенням.

ВРП, як і ВККСУ, вирішує питання статусу суддів: призначення, притягнення до дисциплінарної відповідальності, відсторонення та звільнення.

За аналогією з Регламентом ВРУ, ВРП здійснює свою діяльність як у формі пленарного засідання, так і засідання дисциплінарних палат, інших органів, дає згоду на тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, його затримання, арешт тощо. ВРП може внести президентові України подання про призначення на посаду судді чи відмовити в ньому, а також дає висновок до законопроекту про утворення, реорганізацію і ліквідацію судів. Тому такі повноваження можуть визначатися тільки законом. Інакше це вже не криза верховенства права, а його колапс, чого народ України як єдине джерело влади в державі не допустить.